II SA/Kr 648/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500.00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 163, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 159), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. z dnia 19 grudnia 2005 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, z garażem podziemnym na działkach [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz włączeniem inwestycji do drogi publicznej dodatkowo na działkach [...], [...], [...], [...], [...] obr. j.w. przy ul. [...] / B./ O. w K." W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem zastosowanie mają przepisy art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że na podstawie powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów). W tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym dostępną zabudowę od ulicy [...] tj. drogi publicznej, od której byłby dostępny teren wnioskowanej inwestycji, stanowią jedynie budynki o funkcji usługowej i produkcyjnej. W pozostałej części obszaru analizowanego, poza zdecydowanie dominującą zabudową usługową i produkcyjną, występuje również zabudowa wielorodzinna, ale jest ona zlokalizowana na działkach, które mają dostęp do innych dróg publicznych tj. ulicy [...] i ulicy [...]. Zatem brak jest w obszarze analizowanym działki dostępnej od ulicy [...], na której występowałaby zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Nie został więc spełniony warunek określony w art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do pisma [...] sp. z o.o. z dnia 14 września 2006 r. w którym zawnioskowano o rozszerzenie obszaru analizy poza minimalny zakres o obszar obejmujący w szczególności os. [...], ale także osiedla: [...], [...], [...] i [...], organ stwierdził, iż działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną położone na terenie osiedla [...] mają dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Przy czym ul. [...] nie jest, wbrew temu co twierdziło [...], drogą wewnętrzną i w związku z tym nie można uznać, że powyższe działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną są dostępne od ul. [...] poprzez ulice wewnętrzne. Pozostałe wskazane osiedla mieszkaniowe znajdują się poza obszarem analizowanym oraz - z wyjątkiem osiedla [...] - osiedla te nie mają dostępu do drogi publicznej poprzez ulicę [...], jak i poprzez ulicę [...], a także ulicę O. Podkreślono, że w zagospodarowaniu przestrzennym nadrzędną wytyczną działania jest kształtowanie ładu przestrzennego na zasadach zrównoważonego rozwoju, formowanie przestrzeni w taki sposób, by tworzyła harmonijną całość. Przedmiotowa inwestycja położona jest w obszarze o czytelnie ustalonym, jednorodnym funkcjonalnie przeznaczeniu terenu. Występuje w nim zabudowa o charakterze usługowym i produkcyjnym o wysokości 1-2 kondygnacji. Teren inwestycji jest częścią owalnego obszaru leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie węzła komunikacyjnego pomiędzy ul. [...], [...], i [...]. Zatem, zdaniem organu, lokalizacja w tym obszarze budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 7 kondygnacji naruszałoby wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 1 ust 2 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła [...] sp. z o.o. Podniosła, że zamierzona inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar ze wszystkich stron, poza południową, otoczony jest zespołami wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej tj. osiedlami [...] i [...] oraz bardziej oddalonymi i dostępnymi z innych ulic osiedlami [...], [...] i [...]. Wszystkie te osiedla charakteryzują się dużą intensywnością zabudowy mieszkaniowej o wysokości od pięciu do jedenastu kondygnacji. Zabudowa ta jest typowa i dominująca i winna być włączona w zakres objęty analizą. Budynki osiedla [...] położone są wzdłuż ul. [...] i z tejże ulicy dostępne – poprzez wewnętrzną ulicę [...]. Położonym przy ulicach [...] i O. budynkom osiedla [...] dostęp do drogi publicznej zapewnia, poprzez ciągi wewnątrzosiedlowe, ulica [...]. Bezzasadnie, zdaniem odwołującego się, organ I instancji ograniczył obszar analizowany do minimum wskazanego w rozporządzeniu, podczas gdy przepisy określają jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego, pozostawiając organowi swobodę w zakreśleniu obszaru oddziaływania danej inwestycji. Działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są nie tylko działki pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, ale wszystkie znajdujące się w obszarze analizowanym. W świetle powyższego rozszerzenie obszaru analizowanego o obszar obejmujący w szczególności osiedla [...] i [...] będzie oznaczało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona odwołująca się podniosła ponadto, że planowana inwestycja, wbrew stanowisku organu I instancji stanowi nawiązanie do istniejącej i dominującej na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej i znajduje się jedynie w sąsiedztwie zabudowy usługowej. Wobec spełniania wszystkich warunków przewidzianych ustawą określonych w art. 61 ustawy nie można twierdzić, że jej lokalizacja narusza układ urbanistyczny. Decyzją z dnia [...]r. (sygn. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1-3, art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a wydana decyzja jest zgodna z przepisami. Stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy stosownie do dyspozycji określonych w przepisie § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4, został sporządzony z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, legitymującej się stosownym wpisem na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, która z racji posiadanej wiedzy daje gwarancję właściwego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji pozwala na utrzymanie ładu przestrzennego na danym terenie. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że działki na których projektowana jest przedmiotowa inwestycja, położone są w obszarze zabudowy śródmiejskiej o dużej intensywności, o przeważającej funkcji usługowej, w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego. W kwartale ograniczonym ulicami [...], [...] i [...], gdzie planowana jest inwestycja, usytuowana jest zabudowa usługowa oraz produkcyjna. Kwartał zabudowy usługowo-produkcyjnej sąsiaduje od północnego – zachodu z zabudową mieszkaniową wielorodzinną tj. osiedlem [...]. Teren inwestycji jest niezabudowany, znajdują się na nim liczne drzewa i krzewy ozdobne, przebiega przez niego sieć uzbrojenia technicznego. Dalej organ wskazał, że ogólna zasada jaką jest wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej urzeczywistnienie. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie może bowiem pozostawać w sprzeczności koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko przedstawione przez organ I instancji odnośnie nie spełnienia przez inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zgodził się ze stanowiskiem, że projektowana inwestycja spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenu w istniejący, zagospodarowany, zdefiniowany przestrzennie układ urbanistyczny. Podkreślił, że funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji żadnej z funkcji zabudowy, występujących na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej ani też zlokalizowanych w całym obszarze analizowanym (za wyjątkiem zabudowy mieszkaniowej dostępnej z ulicy [...] oraz ulicy [...]). Skoro brak jest w obszarze analizowanym działki dostępnej od ulicy [...], na której występowałaby zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to nie został spełniony warunek określony w art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium potwierdziło, że działki położone na terenie osiedla [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez ulicę [...], której nie można zakwalifikować jako drogi wewnętrznej. Natomiast Osiedla [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem analizowanym oraz za wyjątkiem osiedla [...] nie mają dostępu do drogi publicznej przez ul. [...]. Organ wskazał również, że rozszerzenie obszaru analizowanego nie zasługuje na uwzględnienie. Szerokie ujęcie obszaru analizowanego skutkowałoby naruszeniem zasad zawartych w ustawie planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wymagań ładu przestrzennego i w konsekwencji naginanie ich do treści wniosku inwestora. Obszar analizowany został ustalony zgodnie z przepisami, w odległości 100 m. Zdaniem Kolegium jest to odległość wystarczająca do dokonania prawidłowej funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek. W kwestii rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" Kolegium wyjaśniło, że są to działki objęte analizą, przy czym istotnym jest, aby działki te były dostępne z tej samej drogi publicznej, który to warunek został dochowany w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu zarzuciła, że przepis art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został przez organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zinterpretowany, albowiem rozumienie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora dla zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Tylko planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i oczywistą funkcją terenu może stanowić przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zadaniem skarżącego nie można tej kwestii traktować zawężająco np. poprzez określenie dopuszczalności projektowania budynków tego samego rodzaju co istniejące. Zatem wobec wykazania przez inwestora, że działki znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji, są dostępne poprzez system dróg wewnętrznych z tej samej drogi publicznej co i działki, na których planowana jest realizacja inwestycji, to zostały spełnione przesłanki określone w ustawie. Podniósł, że zawężająca interpretacja przepisów prowadzi do ograniczenia dysponowania przez inwestora własną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Kolegium w całości podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazuje, że działki na którym planowana jest inwestycja położone są w obszarze zabudowy śródmiejskiej o dużej intensywności, o przeważającej funkcji usługowej, w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego. W analizowanym obszarze nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuację parametrów zabudowy i gospodarowania terenu przez zamierzenie objęte wnioskiem. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do przepisu art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. I tak, w myśl tego ostatniego przepisu decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się opinia (w formie pisma – nie doręczona stronom) uzgadniająca zamierzenie w zakresie ochrony środowiska (k.75) oraz opinia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wydana na podstawie ustawy o drogach publicznych ( w formie pisma , nie doręczona stronom – k.72). Uzgodnienia te nie spełniają więc powyższego warunku. Stosownie do treści art.60 ust.4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W aktach administracyjnych na k. 101 i 111 znajdują się 2 dokumenty opatrzone dopiskiem "projekt decyzji", ale żaden z nich nie został podpisany przez uprawnioną osobę. W myśl art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został na kserokopii mapy ewidencyjnej z 2005r. Mapa ta nie spełnia zatem w/w wymogu. Niektóre numery ewidencyjne działek na tej kserokopii mapy są nieczytelne. Jak wynika z treści analizy (k.96) analizą nie objęto wszystkich zabudowanych działek położonych wewnątrz obszaru analizowanego. Poddano natomiast analizie np. działki nr [...] i [...], usytuowane poza granicami obszaru analizowanego. Na omawianej mapie zaznaczone są ulice: W. A., B. W., [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie jest zaznaczona ulica [...], do której odwołuje się analiza. Obszar analizowany obejmuje os. [...]. W analizie stwierdzono, że " wzdłuż ulicy [...], tj. drogi publicznej, od której będzie dostępna wnioskowana inwestycja, nie występuje funkcja mieszkalna. Zabudowa mieszkaniowa występuje jedynie w jego północno-zachodniej części, lecz działki, na których jest ona zlokalizowana, mają dostęp od drogi publicznej od ul. [...]." W notatce służbowej z dnia 25.09.2006r (k.106), stanowiącej polemikę z zarzutami pełnomocnika inwestora do sporządzonej analizy, autor analizy stwierdził, że ulica [...] nie jest drogą wewnętrzną tylko drogą gminną w zarządzie [...] Zarządu Komunalnego i dlatego nie można przyjąć, że działki na których usytuowane jest os. [...] są dostępne z ul. [...] poprzez ulice wewnętrzne. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego to ustalenie. Jak wynika z akt, bezpośrednio po sporządzeniu tej notatki, nie wykonując obowiązków wskazanych w art.10 kpa, organ I instancji wydał decyzję. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, że "interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa w istotny sposób determinuje treść wykonywania prawa własności nieruchomości, ograniczając je w wielu przypadkach. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego" (Bąkowski T. Artykuł PGSP 2005/14/391 - t. 3 - Zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu nie został przez organy przekonująco uzasadniony pogląd , że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący już układ urbanistyczny. Skoro według ustawy pojęcie "ład przestrzenny" – oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są wystarczające. Tym bardziej, że z przepisu art.1 ust.2 ustawy nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności. Nadto, podkreślić należy, ze kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem wydania decyzji odmownej było ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest działki dostępnej od ulicy [...], na której występowałaby zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, gdyż działki położone na terenie osiedla [...] mają dostęp do drogi publicznej nie przez ulicę [...], ale poprzez ulicę [...], której nie można zakwalifikować jako drogi wewnętrznej. Wobec powyższego konieczne jest dokonanie wykładni sformułowania użytego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: " co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć jest mowa w ustawie o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art.2 tej ustawy kategorii dróg, a więc droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi osiedlowe, są drogami wewnętrznymi. Stosownie do przepisu art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. W myśl art.4 pkt 3 ustawy ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy . Z kolei z punktu 8 tego przepisu wynika, że bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zjazd, stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy oraz zabudowanej działki sąsiedniej będzie spełniony wtedy, gdy działki te mają dostęp do drogi zaliczonej do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, w tym również, gdy dostęp do tych działek zapewniają ulice leżące w ciągu tych dróg, przy czym bez znaczenia jest , że ulice te posiadają inne nazwy. Za spełnienie warunku "dostępności z tej samej drogi publicznej" uznać należy sytuację, gdy działka sąsiednia położona jest przy tej samej ulicy co działka, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ale dojazd do niej urządzony został z innej ulicy, połączonej z ulicą, przy której usytuowane są te dwie działki Warunek "dostępności z tej samej drogi publicznej" nie oznacza , że działka sąsiednia ma mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czyli urządzony zjazd. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy administracji dokonały niewłaściwej wykładni przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie przedstawionych wyżej uchybień, w szczególności uzyskanie odpowiednich uzgodnień we właściwej formie oraz zapewnienie stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym , zgodnie z art.10 kpa. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów należało orzec jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.