II OZ 1211/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 522/08 o oddaleniu wniosku Gminy M. o zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów komunalnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 522/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek Gminy M. o zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, iż w uzasadnieniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych Gmina M. podniosła, iż nie jest w stanie uiścić wymaganej opłaty sądowej ze względu na brak środków pieniężnych w budżecie. Strata za ostatni rok obrotowy wyniosła – 10.852.587,02 zł. Gmina jest w trakcie realizacji licznych inwestycji, w tym również tej będącej powodem skargi. W związku z tym nie jest w stanie udźwignąć kolejnego ciężaru finansowego, jakim jest opłata sądowa od niniejszej skargi. Posiadane środki finansowe potrzebne są w całości na bieżące funkcjonowanie gminy, co uniemożliwia ponoszenie opłat i wydatków w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2008 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalił wniosek Gminy o zwolnienie od kosztów sądowych. Strona skarżąca wniosła sprzeciw od powyższego postanowienia, w którym zwróciła uwagę na wartość przedmiotu zaskarżenia oraz wiążący się z nią wysoki wpis sądowy. Wskazała, iż nie uwzględnienie racji Gminy spowoduje rezygnację z dochodzenia swoich praw, co wyłączy kontrolę administracji publicznej. Storna skarżąca podniosła, iż dysponuje pewnymi środkami finansowymi ale jest w trakcie licznych inwestycji. Wprawdzie zabezpieczenia finansowe na pokrycie kosztów sądowych są uwzględniane, jednak należy mieć na uwadze wyjątkowość wniosku pod kątem wartości zaskarżenia. Zarządzeniem z dnia 28 lipca 2008 r. wezwano stronę skarżącą do przedłożenia sprawozdań finansowych z ostatniego kwartału z opisem rodzajów poszczególnych wydatków z rezerwy budżetowej oraz innych dokumentów przedstawiających sytuację finansową wnioskodawcy. W wykonaniu zarządzenia Gmina M. przedstawiła sprawozdania finansowe za okres od 1.01.2008 r. do 30.06.2008 r. W wyniku złożonego sprzeciwu od powyższego postanowienia, Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniosek nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 246 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przyznanie prawa pomocy osobie prawnej może nastąpić, gdy wykaże ona, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania (prawo pomocy w zakresie całkowitym) lub gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania (prawo pomocy w zakresie częściowym). Sąd stwierdził, iż przedstawiona przez skarżącą sytuacja finansowa jest dobra. Gmina M. posiadała środki trwałe wg bilansu na rok 2007 w wysokości 45.071.135,00 zł. Na rachunkach bankowych natomiast posiada środki pieniężne w łącznej kwocie: 1.087.421,02 zł. W okresie od początku roku 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. osiągnęła dochód w wysokości 38.119.540,00 zł. Za pierwsze półrocze osiągnęła dochód w wysokości 20.454.507,16 zł, zaś planowane wydatki wynoszą 41.879.170,00 zł. Sąd podkreślił, iż Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego obejmująca swoją działalnością różne sfery życia publicznego i gospodarczego zobowiązana jest do daleko idącej przewidywalności mogących nastąpić stanów faktycznych i prawnych, która musi się wiązać z zabezpieczeniem środków finansowych w ramach rezerwy na niezaplanowane w budżecie okoliczności. Porównując sytuację finansową strony skarżącej z wysokością wpisu, który strona zobowiązana jest uiścić od wniesionej skargi w wysokości 1% z należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem, tj. w wysokości 18.477 zł, Sąd stwierdził, że Gmina M. jest w stanie ponieść koszty sądowe. Zdaniem Sądu skarżąca może wygospodarować kwotę pozwalającą jej na poniesienie wydatków związanych z uiszczeniem wpisu. Ponadto Gmina zaplanowała rezerwę budżetową na nieprzewidziane wydatki w wysokości 100.000 zł., a więc przewyższającą wartość wpisu od skargi. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina M. zarzuciła naruszenie art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w całości sytuacji finansowej skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwolnienie Gminy M. od ponoszenia kosztów sądowych. Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę wyjątkowości sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, chociażby poprzez wartość przedmiotu zaskarżenia, tj. 1.847.701,68 zł, z którą wiąże się bardzo wysoki wpis sądowy. W takiej sytuacji konsekwencją oddalenia wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych będzie rezygnacja przez stronę skarżącą z dochodzenia swoich praw, co wyłączy sądową kontrolę administracji publicznej w przedmiocie sprawy odroczenia płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, a w efekcie pozbawi gminę jako stronę konstytucyjnego prawa do sądu. W ocenie strony skarżącej, gminy pomimo legitymowania się tytułami prawnymi do nieruchomości, czy posiadaniem środków trwałych nie można traktować na równi z prywatnymi przedsiębiorcami. Wskazano, iż Gmina prowadzi działalność w celu zaspokojenia bieżących potrzeb lokalnego społeczeństwa, a więc w interesie publicznym. Skarżąca podniosła, iż wprawdzie Gmina dysponuje środkami finansowymi, lecz jest w trakcie realizacji licznych inwestycji, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę. Ponadto Gmina poniosła straty w wysokości 12.331.452,24 zł - za 2006 r. oraz 10.852.587,02 zł za 2007 r., które Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę. W ocenie Gminy zabezpieczenie środków finansowych na pokrycie kosztów sądowych winno nastąpić do granic zabezpieczenia koniecznych kosztów przeznaczonych na bieżącą działalność gminy. Wysokość należnego wpisu sądowego jest na tyle wysoka, że trudno wymagać, aby strona mogła ją przewidzieć czy zaplanować w wydatkach. Gmina M. wskazała również, iż na obecną chwilę posiadane środki niezbędne są na finansowanie realizowanych zadań publicznych i bieżące funkcjonowanie gminy. Nadto dopiero na 2008 r. została utworzona rezerwa w wysokości 20.000 zł na realizacje zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Na 2008 r. Gmina zabezpieczyła środki finansowe w kwocie 7.457.006 zł na inwestycje, które zobowiązana jest wykonać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać jednak należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa, gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu, oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmierzały. Stąd ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, opubl. Lex nr 75481). Stosownie do treści art. 245 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej "p.p.s.a." prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Zgodnie z § 3 tego przepisu prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Art. 246 § 2 p.p.s.a. wprost przenosi na stronę obowiązek wykazania, że nie ma ona żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania (przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym) lub, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania (przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym). Strona winna mieć świadomość obowiązku ponoszenia kosztów postępowania, a wnosząc o zwolnienie z tego obowiązku musi uprawdopodobnić, w sposób bardzo rzetelny, okoliczności przemawiające za uwzględnieniem złożonego w tym przedmiocie wniosku. Należy stwierdzić, że w stosunku do osób prawnych ustawa przewiduje zaostrzone przesłanki przyznania prawa pomocy. Wskazać należy, iż w stosunku do osób prawnych ustawodawca przewidział stosowanie instytucji prawa pomocy do przypadków usprawiedliwionych szczególnie trudną sytuacją, wyrażającą się brakiem funduszy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniosek Gminy M. o zwolnienie od kosztów sądowych dokonał bardzo ogólnych i wybiórczych ustaleń odnośnie sytuacji finansowej strony skarżącej. Wprawdzie Sąd uwzględnił rodzaj i wysokość wpisu, który strona winna ponieść w niniejszym postępowaniu, jednakże nie rozważył obciążeń finansowych, jakie ponosi strona. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji oceniając sytuację finansową strony nie wziął pod uwagę strat, które Gmina poniosła w ostatnich latach, wydatków na realizację licznych inwestycji oraz kosztów przeznaczonych na bieżące funkcjonowanie gminy. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń przy ocenie sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2008 r. Analizując dochody Gminy Sąd wskazał, iż od początku roku 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. Gmina osiągnęła dochód w wysokości 38.119.540,00 zł., zaś za pierwsze półrocze 2008 r. osiągnęła dochód w wysokości 20.454.507,16 zł. Podkreślenia wymaga, iż dochód w kwocie 38.119.540,00 zł. jest dochodem planowanym Gminy w pierwszym półroczu 2008 r. (czyli od początku 2008 r. do 30 czerwca 2008 r.), zaś faktycznie osiągnięty dochód w tym okresie wyniósł 20.454.507,16 zł. Należy także zwrócić uwagę, iż oceniając możliwości finansowe strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod rozwagę planowanych oraz wykonanych od początku 2008 r. wydatków Gminy M., które według sprawozdania przekraczają zaplanowane oraz osiągnięte dochody. A zatem, stanowisko Sądu, że kondycja finansowa strony skarżącej jest na tyle dobra, że Gmina jest w stanie wygospodarować kwotę, pozwalającą na uiszczenie kosztów sądowych w niniejszym postępowaniu nie znajduje należytego uzasadnienia w motywach zaskarżonego postanowienia. Zważyć należy, iż zarządzeniem z dnia 28 lipca 2008 r. zobowiązano Gminę do złożenia sprawozdania finansowego z ostatniego kwartału z opisem rodzajów poszczególnych wydatków, w tym wydatków z rezerwy budżetowej lub inne dokumenty przedstawiające sytuację finansową wnioskodawcy. Strona skarżąca przedłożyła stosowne sprawozdania, które pozostały poza oceną Sądu. Nadto jedyny wniosek, jaki Sąd wysnuł ze sprawozdania za okres od początku roku do dnia 30 czerwca 2008 r. w zakresie osiągniętych dochodów jest – jak już wyżej wskazano – błędny, a to z uwagi na niedostrzeganie różnicy pomiędzy dochodami planowanymi a osiągniętymi. Jednocześnie podkreślić należy, iż dokonując pewnych ustaleń Sąd nie wskazuje źródła tych ustaleń (np. w zakresie rezerwy budżetowej). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.