II SAB/Wa 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA - Joanna Kube Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Protokolant - Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odwołania - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 października 2007 r. zobowiązuje Centralną Komisję Lekarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia odwołania z dnia 2 października 2007 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku prawomocnego W dniu 4 grudnia 2007 r. M. S. wniósł skargę na decyzję administracyjną Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. (zwanej dalej RKL nr [...] ABW w G.) z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczącą zakończenia czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia oraz na stanowisko Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanej dalej CKL ABW) zawarte w piśmie z dnia [...] października 2007 r. o odmowie wydania orzeczenia. Wezwany pismem z dnia 5 lutego 2008 r. do sprecyzowania skargi poprzez oznaczenie organu, którego działalności lub bezczynności skarga dotyczy oraz przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu, M. S. w piśmie nadanym 21 lutego 2008 r., wyjaśnił, że przedmiotem skargi uczynił bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, Sąd w dniu 4 marca 2008 r. ponownie wezwał do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie wniosku (odwołania, innego pisma), którego zaskarżony organ nie rozpatrzył w terminie prawem przewidzianym. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 25 marca 2008 r. skarżący wyjaśnił, iż wniósł skargę na bezczynność CKL ABW w przedmiocie wniosku z dnia 2 października 2007 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: w dniu [...] lipca 2006 r. została wystawiona M. S. przez Dyrektora Biura Kadr ABW karta skierowania do RKL nr [...] ABW w G. w celu określenia stanu zdrowia skarżącego, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, związku schorzeń ze służbą i ewentualnej grupy inwalidzkiej. W związku z niezgłoszeniem się M. S. na badania lekarskie, pomimo dwukrotnego pisemnego ponaglenia, Przewodniczący RKL nr 14 ABW poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW w Warszawie pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia i uznaniu sprawy za zamkniętą. W dniu 28 czerwca 2007 r. M. S. wystąpił do Przewodniczącej RKL w G. o wyznaczenie terminu komisji lekarskiej. W odpowiedzi Przewodnicząca RKL nr [...] ABW w G. poinformowała skarżącego, iż z uwagi na brak skierowania nie ma podstaw do wszczęcia procedury orzeczniczej (pismo z dnia [...] lipca 2007 r.). Ponadto wraz z pismem z dnia [...] września 2007 r. RKL nr [...] ABW w G. przesłał M. S. kopię pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. ldz. [...], dotyczącego zakończenia czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia. W dniu 5 października 2007 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej wpłynął wiosek z dnia 2 października 2007 r. We wniosku tym M. S. 1) wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponaglenie RKL ABW nr [...] lub wniósł zażalenie na RKL ABW nr [...] w G., albo alternatywnie 2) wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku nieuwzględnienia pkt 1) wniosku. Skarżący wyjaśnił, że informował RKL ABW w G. o długotrwałym leczeniu, któremu jest poddawany oraz o braku całości dokumentacji, której nie posiada nie ze swojej winy. Poinformował ponadto, że po zakończeniu leczenia szpitalnego lekarz prowadzący wyda opinię w zakresie dalszej przydatności do służby. Pismem z dnia [...] października 2007 r. CKL ABW poinformowała skarżącego, iż pismo z dnia [...] grudnia 2007 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a odstąpienie od dalszych czynności orzeczniczych związane było z nieobecnością w wyznaczonych przez Komisję terminach badań. Niezgadzając się ze stanowiskiem CKL ABW M. S. wniósł skargę na bezczynność CKL ABW w przedmiocie wniosku z dnia 2 października 2007 r. Skarżący podkreślił, iż jego zdaniem pismo z dnia [...] grudnia 2006 r. RKL nr [...] ABW w G. stanowiło w rzeczywistości decyzję administracyjną, ponieważ zawierało elementy niezbędne do zakwalifikowania tego pisma jako decyzję. Zatem wniesione przez niego odwołanie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien być zbadany, a sprawa ponownie rozstrzygnięta przez CKL ABW. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik CKL ABW wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo RKL ABW z dnia [...] grudnia 2006 r. było jedynie pismem informującym o odstąpieniu od czynności orzeczniczych i nie stanowiło decyzji administracyjnej. Komisje lekarskie wydają orzeczenia po przeprowadzeniu konsultacji lekarskich, a w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niestawiennictwo M. S., konsultacji nie przeprowadzono. Zatem CKL ABW nie mogła rozpatrzyć odwołania, ani też przeprowadzić konsultacji w zakresie orzecznictwa lekarskiego, ponieważ takiego orzeczenia RKL nie wydała. Niemożliwe było również ponaglenie do wydania orzeczenia w sytuacji, gdy RKL nie mogła sporządzić protokołu badania, stanowiącego podstawę orzeczenia, z powodu niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonych terminach. W obszernym piśmie z dnia 19 maja 2008 r., które stanowiło polemikę z odpowiedzią na skargę udzieloną po sprecyzowaniu skargi, M. S. podtrzymał swoje wyjaśnienia i żądania oraz ponownie opisał okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie czy CKL ABW zobowiązana była wydać orzeczenie administracyjne w związku z odwołaniem - wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez skarżącego. Zaznaczyć należy, że RKL w G. nie wydała orzeczenia na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), ponieważ skarżący nie stawił się na żaden z podanych terminów komisji, natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. zawiadomiła Dyrektora Biura Kadr ABW - organ kierujący na badania przed komisją, o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia, a tym samym o zamknięciu sprawy. Zgodnie z treścią § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), osobie skierowanej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od każdego nieprawomocnego orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Z kolei orzeczenie o zdolności do służby wydaje się uwzględniając m. in. ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej (§ 13 rozporządzenia), a oceny stanu zdrowia takiej osoby dokonuje się na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zatem podstawą do wydania orzeczenia jest przeprowadzenie przez komisję badań lekarskich oraz dostarczenie posiadanej przez zainteresowanego dokumentacji medycznej. Natomiast w razie konieczności, komisja kieruje na dodatkowe badania specjalistyczne lub obserwację szpitalną (§ 15 ust. 2 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie stawił się na żaden z wyznaczonych przez RKL w G. terminów, nie została przedstawiona też żadna dokumentacja, na podstawie której RKL mogłaby ocenić zdolność skarżącego do służby, a zatem nie było podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia. Natomiast odmiennie przedstawia się sprawa środka odwoławczego od zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2006 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, zatem jest niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nieposiadającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżania albo niemającą zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, wyd. 8, 2006 r., str. 596 - 597). Podkreślić również należy, iż mianem decyzji administracyjnej określa się jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na uszczegółowienie praw i obowiązków konkretnie wskazanej osoby i do niej adresowane. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że pismo RKL nr [...] ABW w G. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie określa praw ani też obowiązków skarżącego, a nadto nie jest do niego skierowane. Nie przysługuje również od niego odwołanie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zatem obowiązkiem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności, było zbadanie odwołania M. S. pod kątem jego dopuszczalności. CKL ABW nie dopełniła tego obowiązku, a zatem pozostaje w bezczynności. Nie można bowiem uznać pisma wyjaśniającego z dnia [...] października 2007 r. za decyzję administracyjna jednostronnie rozstrzygającą sprawę, ani też za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.