II SA/Wr 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. i M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], podjętym na podstawie art. 93 i art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 listopada 2007r. J. i M.M., reprezentowanych przez pełnomocnika S.P. (geodeta uprawniony), Prezydent Miasta W. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 13/5, obręb nr 31 S. w W. w zakresie zgodności z przepisami szczególnymi,. W uzasadnieniu organ wskazał, że wstępny projekt podziału działki, wobec braku obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 94 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powinien być zgodny z przepisami szczególnymi. Za przepisy szczególne należy uznać m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym zgodnie z § 12 ust. 1 i 3 odległość budynku zwróconego ścianą z otworami w stronę granicy powinna wynosić min. 4,0m, a ścianą bez otworów 3,0m. Dopuszcza się usytuowanie ściany budynku w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli ściana nie będzie posiadać otworów, a zachowanie odległości 3,0m nie będzie możliwe ze względu na rozmiary działki. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu przedłożonego wstępnego projektu podziału, iż projektowane granice podziałowe przebiegają w odległości 1,4m od ścian istniejącego obiektu, posiadającego otwory okienne i drzwiowe. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro wstępny projekt podziału nie spełnia wymogów w/w przepisów w zakresie odległości budynku od projektowanych granic działek, postanowiono jak wyżej. Na powyższe postanowienie pełnomocnik J. i M.M. S.P. wniósł zażalenie, podnosząc, że projektowana granica między nowymi działkami nr 13/15 i 13/16 przebiega w odległości 1,4m od budynku socjalno-biurowego z uwagi na to, że na nowej działce nr 13/15 stoi hala produkcyjna, do której przyporządkowany jest Demag (dźwig na podporach). Zaś projektowana granica między nowymi działkami nr 13/16 i 13/17 przebiega po ścianie wiaty w odległości 1,4m od budynku socjalno-biurowego, który stoi na nowej działce nr 13/16. Pełnomocnik wskazał, że wykonany wstępny projekt podziału nie może wyglądać inaczej i jest to projekt szczególny, w związku z czym wniósł o pozytywne rozpatrzenie zażalenia. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) postanowienie Nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że trafnie organ I instancji przyjął, iż wobec braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają zasady wynikające z art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien być więc zgodny z przepisami szczegółowymi, które zostały wymienione przez ten organ. Ponadto wnioskodawcy nie kwestionują ustaleń, że projektowana granica działek przebiega w odległości 1,4m od ściany istniejącego już budynku posiadającego otwory okienne i drzwiowe. W takim zaś przypadku zdaniem Kolegium, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość ta nie może być mniejsza niż 4,0m. Rozporządzenie nie przewiduje żadnego wyjątku od tego wymogu w sytuacji, gdy granica przebiega w pobliżu ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi. Zatem za niezasadny SKO uznało zarzut, że nie jest możliwy inny podział działki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. i M.M., podnosząc, że działka nr 13/5 powstała w 1994r. z podziału działki nr 13, należącej do byłej Elektrociepłowni "[...]" w W., w wyniku jej likwidacji. Była to działka zagospodarowana, na której znajdowały się budynki: dzisiejsza hala produkcyjna, budynek socjalno-biurowy (dawniej magazyn olejowy) oraz Demag (dźwig na podporach), zlokalizowany między wspomnianymi budynkami. Budynki są ogniotrwałe o zabudowie 1-kongydnacyjnej, wybudowane co najmniej 50 lat temu. Odległość między halą produkcyjną a budynkiem socjalno-biurowym wynosi 6,20m. szerokość Demagu między osiami słupów wynosi 3,20m, odległość hali produkcyjnej od osi słupów Demagu – 1,50m, zaś odległość budynku socjalno-biurowego od krawędzi rampy – 1,40m. Wstępny projekt podziału działki nr 13/5 dzieli ją na 4 nowe działki o numerach 13/15 (stoi hala produkcyjna), 13/16 (stoi budynek socjalno-biurowy), 13/17 (wiata), 13/18. Projektowana granica między nowymi działkami nr 13/15 a 13/16 przebiega w odległości 1,4m od budynku socjalno-biurowego po krawędzi rampy, z uwagi na to, że na nowej działce nr 13/15 stoi hala produkcyjna, do której jest przyporządkowany Demag (dźwig na podporach). Projektowana granica między nowymi działkami nr 13/16 a 13/17 przebiega po ścianie wiaty w odległości 1,4m od budynku socjalno-biurowego, który stoi na nowej działce nr 13/16. Tereny po dawnej Kopalni WK "[...]" i Elektrociepłowni "[...]" w W. nie posiadają planu zagospodarowania przestrzennego. O podziałach decydują warunki szczególne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 7 pkt 1 dopuszcza sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 271 ust. 12 pkt 1, w odległości mniejszej niż 3,00m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,50m. Wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo, że nie spełniono odległości 1,50m budynku od granicy o 10cm, to spełniono pozostałe warunki wynikające z zagospodarowania terenu i zabudowy z okresu poprzedniego (budynki ogniotrwałe, odległość między nimi wynosi 6,20m). Zdaniem skarżących wydane postanowienie narusza Ich interes prawny, którzy poprzez podział geodezyjny działki nr 13/5 pragną rozwijać swoją firmę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji /postanowienia/ oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego i prawnego w chwili wydania decyzji /postanowienia/. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie z dnia [...], Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skargę J. i M.M. należało uwzględnić, jako że uchylenie postanowienia przez Sąd następuje w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia występują w niniejszej sprawie. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 27 listopada 2007 r. J. i M.M., reprezentowani przez pełnomocnika geodetę S.P., wnieśli o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr 13/5, obręb nr 31 S. w W.. Niesporne jest także w sprawie, że podstawę materialno-prawną opisanych wyżej postanowień o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału w/w nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami". I tak w myśl postanowień art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 - w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że działka, której dotyczy wstępny projekt podziału, położona jest na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego. Lektura akt sprawy nie wykazała natomiast, by organy przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Wskazać przy tym należy, że zasady dotyczące planowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 7 tejże ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu na podstawie przepisów odrębnych, określa w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Regulacja ta oznacza, że teren, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, powinien być wskazany w studium. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaniechanie organów wyjaśnienia sprawy tym zakresie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to m. innymi art.7, 77 & 1 k.p.a., konsekwencją czego jest naruszenie art. 94 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z zestawienia przepisów art. 93 i 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że dokonanie podziału nieruchomości wymaga uprzedniego stwierdzenia, czy dla terenu, na którym jest położona dana nieruchomość, został sporządzony plan miejscowy, bowiem jeśli nie, to kolejnego ustalenia - czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie czy istnieje obowiązek sporządzenia planu determinuje dalsze postępowanie, albo zawieszenie postępowania podziałowego do czasu uchwalenia planu (ust. 3 art. 94) lub dokonanie podziału, jeżeli jest zgodne z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1) /por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 723/06, publ. LEX nr 335135/. Kolejnym uchybieniem organów było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nieobowiązującym na dzień wydania skarżonych postanowień. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), w/w przepis art.94 ust.1 z dniem 22 października 2007r. uległ zmianie, polegającej m. innym na zastąpieniu sformułowania: "jest zgodny", sformułowaniem: "nie jest sprzeczny". Uchybienie to jest o tyle istotne, że organy przeprowadzając w sprawie postępowanie analizowały ją, a w konsekwencji wydając negatywne dla strony rozstrzygnięcie, opierając się na nieobowiązującym, niewątpliwie bardziej rygorystycznym brzmieniu przepisu w/w art.94 ust.1 ustawy. Zauważyć także należy, że tak zastosowany przez organy przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i obowiązujący na dzień wydania skażonych postanowień przepis art.94 ust.1 pkt.1 - posługuje się pojęciem: "przepisy odrębne". Pojęcie to jednakże nie zostało zdefiniowane w ustawie, co oznacza, że identyfikacja tych przepisów będzie musiała następować w kontekście celu dokonywanego podziału nieruchomości rozumianego, jako z reguły zbywanie wyodrębnionych działek gruntu na rzecz innych osób zainteresowanych nabyciem dla określonego sposobu ich zagospodarowania. Innymi słowy, podział nieruchomości będzie determinowany dopuszczalnością potencjalnego jej zagospodarowania, jako powstałych z niej wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu mogących być odrębnymi nieruchomości" (zob. M. Wolanin, Podział nieruchomości w warunkach braku planu miejscowego – cz. II, Monitor Prawniczy 15/2004, s. 724). Zdaniem zatem składu orzekającego w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie o dopuszczalności podziału nieruchomości ma określony przez wnioskodawcę cel podziału oraz zamierzone przeznaczenie działek uzyskanych w wyniku podziału. W kontekście przytoczonych wyżej rozważań, należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka nr 13/5 w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału była już zagospodarowana poprzez zlokalizowane na niej obiekty, takie jak: hala produkcyjna, budynek socjalno-biurowy, Demag (dźwig na podporach), zlokalizowany między wspomnianymi budynkami oraz wiata. Z wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że działka ta znajduje się w obszarze zakwalifikowanym jako teren przemysłowy. Przytoczone wyżej okoliczności choć istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, umknęły uwadze organom. Przy ponownym rozstrzyganiu niniejszej sprawy, organy mając na uwadze charakter – przeznaczenie terenu przedmiotowej działki, winny rozważyć dopuszczalność jej podziału z uwzględnieniem celu dokonywanego podziału nieruchomości, a co obecnie zostało przez organy całkowicie pominięte. Podkreślić należy, że organy wydając skarżone postanowienia odwołały się wprost do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zważyć należy, że rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art.7 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r, Nr 106, poz.1126 ze zm./ i stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Jak zaś przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. /sygn. akt II OSK 1333/05, publ. ONSAiWSA 2007/4/99/, przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Należy także wskazać na przepis art.9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r, Nr 156, poz.1118 ze zm./, w myśl którego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Podobne odstępstwo przewidziane jest także w § 2 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócić również należy uwagę na przepis § 4 ust. 1 powołanego przez organ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, który stanowi, że - jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przy podziale nieruchomości zabudowanej, przy którym granice projektowanych do wydzielania działek grantu będą przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, nie bierze się pod uwagę przepisów dotyczących odległości usytuowania budynków na niej już się znajdujących. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że bez wyjaśnienia i rozważenia wskazanych wyżej okoliczności, co najmniej przedwczesne było negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr 13/5, obręb nr 31 S. w W.. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w punkcie II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi, przepisu art. 152 przywołanej ustawy.