II SA/Bk 300/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B.Ch. i J.Ch. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących B.Ch. i J.Ch. solidarnie kwotę 246,40 zł (słownie: dwieście czterdzieści sześć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania J.Ch. i B.Ch. od decyzji Starosty Z. z dnia [...].06.2006r. zwracającej na rzecz spadkobierców T.Ch. i S.Ch. część wywłaszczonych gruntów i odmawiającej zwrotu pozostałej części, utrzymał skarżoną odwołaniem decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowo i obszernie stan faktyczny sprawy, podobnie jak miało to miejsce w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, iż przedmiotem zwrotu są nieruchomości przejęte decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] sierpnia 1966 r. Nr [...] - podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, póz. 138). Decyzją tą został zatwierdzony projekt planu podziału osiedla rolniczego położonego w Z. przy ulicy G. na działki budowlane tzw. "Osiedle R.". W wyniku tego podziału stosownie do przepisów art. 12 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z gruntów T.Ch. odłączono bez odszkodowania powierzchnię 0,2117 ha, natomiast z gruntów spadkobierców S.Ch. powierzchnię 0,3968 ha, jako wskaźnik 33 % gruntów należnych Skarbowi Państwa. Rozpatrując wnioski spadkobierców T.Ch. i S.Ch. o zwrot przejętych nieruchomości Starosta Z. zlecił opracowanie projektu podziału działek oznaczonych obecnie nr [...] (pierwotnie [...]/3 należącej w momencie wywłaszczenia do T.Ch.) i nr [...] (pierwotnie [...]/4 należącej w momencie wywłaszczenia do spadkobierców S.Ch.), aktualnie stanowiących – po komunalizacji - własność Miasta Z. Z działki nr [...] oddzielono powierzchnię, która nie została wykorzystana na cele związane z budową drogi, natomiast działkę nr [...] podzielono, poprzez połączenie granic działek sąsiednich, dostosowując w ten sposób granice prawne do sposobu użytkowania gruntów przez poszczególne osoby od 1966 r., gdyż grunty te nigdy nie zostały wykorzystane zgodnie z celem przejęcia. Zwrócone zaskarżoną decyzją nieruchomości przylegają do nieruchomości stanowiących własność niektórych osób wnioskujących o zwrot, co jest zgodne z przepisem art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnosząc w odwołaniu zarzut, iż nie zwrócono im całości odebranych bez odszkodowania gruntów, nie wskazują jednocześnie, o które grunty im chodzi. Z treści odwołania można wywnioskować, zdaniem organu, że odwołanie dotyczy gruntów zajętych pod drogi, mianowicie gruntów stanowiących część działki oznaczonej nr [...] (ulica G.) oraz działki oznaczonej po podziale nr [...]/1 o powierzchni 0,2116 ha stanowiącej połączenie ulicy G. z ulicą R. Działki te stanowią własność Miasta Z. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] i na podstawie tej decyzji prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr KW [...]. Urząd Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na teren obejmujący część działki oznaczonej nr [...] (po podziale działka nr [...]/1) i części działki nr [...] w zakresie budowy nawierzchni ulic, chodników, zjazdów, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przebudowę sieci infrastruktury technicznej. Natomiast decyzją nr [...]/2004 Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] został zatwierdzony projekt budowlany i zostało wydane pozwolenie na budowę tych ulic. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jak również i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nadal obowiązują, zatem należy uznać, że grunty te zostały wykorzystane zgodnie z celem przejęcia i nie podlegają zwrotowi. Zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżących nie znajdują zatem uzasadnienia prawnego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. złożyli do sądu administracyjnego J. i B. małżonkowie Ch. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi podali, iż działki przejęte w 1966 r. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...] cały czas pozostawały we władaniu dotychczasowych właścicieli i nadal są przez nich użytkowane. Kolejne wnioski składane przez skarżących nie mogły doczekać się rozpoznania, podczas gdy władze Miasta Z. przeprowadzały roboty, które miały posłużyć za dowód "realizacji celu wywłaszczenia". Zdaniem skarżących cel określony w decyzji z 1966 r. nigdy nie został zrealizowany, a prowadzone roboty i prace związane z infrastrukturą techniczną nie są faktycznie realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem wykonano je 38 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, 10 lat po wszczęciu postępowania na wniosek skarżących w sprawie zwrotu spornych nieruchomości, jak również ponad 4 lata po złożeniu przez skarżących kolejnego wniosku o zwrot działek. Przykładowo podali, iż w dniu wydania jednej z decyzji Starosty Z. (z dnia [...] października 2004 r.) na wywłaszczonych działkach nie było śladu realizacji "celu wywłaszczenia". Zachodziły więc, zdaniem skarżących, przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami do uznania całej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i jej zwrot. Późniejsze działania Urzędu Miasta zostały ukierunkowane na zmianę tej sytuacji w celu uzasadnienia nieoddania skarżącym nieruchomości. W ocenie skarżących takie działanie organu nie powinno znajdować ochrony prawnej. Nadto podali, iż zgodnie z obowiązującym prawem i orzecznictwem, linie energetyczne, kanalizacja czy też wodociągi nie rodzą praw własności do gruntu, na którym się znajdują. Nie ma zatem przeszkód, aby infrastruktura techniczna przebiegała po nieruchomości, której właścicielami będą skarżący, którzy posiadali tę ziemię jeszcze w okresie przedwojennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r. (sygn. K 6/05) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 136 ust. 6, 137 ust. 2 i 229 "a" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 9.04.2008r. Nr 56, poz. 369. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmuje nie tylko restytucję prawa własności, ale również użytkowania wieczystego, a także ograniczonych prawa rzeczowych. Wprowadzone znowelizowanym brzmieniem art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie zwrotu wywłaszczonych gruntów, na których niezrealizowano celu wywłaszczenia, jedynie do ich części, bądź możliwych do zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź przylegających do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, nie znajduje – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – uzasadnienia w świetle zasady proporcjonalności, albowiem bezpodstawnie różnicuje sytuację byłych właścicieli w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy tez jedynie na jej części. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można zawężać jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Niedopuszczalne jest także – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – odmawianie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której wprawdzie zrealizowano cel publiczny, ale inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie niniejszej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły bowiem przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, z których część została uznana za niezgodną z Konstytucją. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.06. 2006r. sygn. akt III S.A./Gd 282/06, Lex 203309). Pogląd podobny wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.08.1999r. sygn. IISA 1027/99, Lex nr 4680, stwierdzając, że skoro okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego to aktu została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 145 "a" par. 1 kpa, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, a stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 "a" kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6.01.1999r. IIISA 4728/97, opublikowanej w OSP Nr 1, 2000r., poz. 16, oraz NSA w wyroku z dnia 29.09.1999r. sygn. I S.A./ Ld 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę prawną orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tylko tym ze spadkobierców byłych właścicieli, których grunty graniczą obecnie ze zwracanym obszarem. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego za niedopuszczalną należy też traktować odmowę zwrotu spornych gruntów z powołaniem się na okoliczności mające dowodzić przeznaczenia tych gruntów na inne cele publiczne niż wynikające z decyzji z [...].08.1966r. W niniejszej sprawie organ odmawiając zwrotu części wywłaszczonego gruntu powołał się na fakt, że w roku 2004 (tj 38 lat po wywłaszczeniu) została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego na teren obejmujący część odebranych gruntów (obecnie część działek o numerach [...] i [...]) dla inwestycji w postaci budowy nawierzchni ulic, chodników, zjazdów, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przebudowy sieci infrastruktury technicznej i innych urządzeń kolidujących z planowaną inwestycją oraz na budowę kanalizacji deszczowej. Następnie decyzją z dnia [...].07.2004r. został zatwierdzony projekt budowlany dla opisanej wyżej inwestycji i faktycznie na gruncie wykonano pewien zakres robót budowlanych objętych decyzjami opisanymi wyżej (wybudowano kanalizację deszczową i sanitarną na działce o numerze [...] od ulicy G. do granicy z działką [...].) Nadto od lat 80 – tych funkcjonuje na pewnym odcinku działki [...] wodociąg wybudowany przez Miasto Z. (począwszy od ulicy G. do zasuwy znajdującej się na przedłużeniu ulicy R.). Tymczasem celem wywłaszczenia dokonanego decyzją z [...].08.1966r. było wydzielenie działek budowlanych pod osiedle rolnicze, które to osiedle nigdy nie powstało. Grunty są nadal użytkowane rolniczo. Podjęte dopiero kilkadziesiąt lat później kroki zmierzające do zagospodarowania części przejętych w 1966r. nie są zatem związane z celami przyświecającymi decyzji z [...].08.1966r. Sprawa zwrotu gruntów odebranych 1966 r. T.Ch. i spadkobiercom S.Ch. na mocy decyzji zrównanej w skutkach prawnych z decyzją wywłaszczeniową (vide: art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, między innymi odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach) wymaga – po opisanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem konsekwencji prawnych orzeczenia trybunału. Z momentem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przestają bowiem obowiązywać ograniczenia w zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, wynikające bądź z faktu zrealizowania na odebranym przymusowo gruncie innego celu publicznego niż ten, który wynikał z decyzji wywłaszczeniowej, bądź z możliwości zagospodarowania gruntu zwracanego. W tej konkretnej sprawie przy powtórnym rozpatrywaniu wniosku o zwrot odebranych T.Ch. i spadkobiercom S.Ch. gruntów, należy nadto pamiętać, że od T.Ch. odjęto na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji z 1966r. obszar o powierzchni 2117 metrów kwadratowych z dawnej działki [...]/3, natomiast od spadkobierców S.Ch. odjęto obszar o powierzchni 3968 metrów kwadratowych z dawnej działki [...]/4. Fizycznie zwrotowi poszczególnym wnioskodawcom podlega grunt odpowiadający powierzchni odebranej przez Skarb Państwa, tj. J.Ch. grunt odjęty T.Ch., a spadkobiercom S.Ch. grunt odebrany spadkobiercom S.Ch. Jedynym bowiem spadkobiercą T.Ch. jest skarżący J.Ch. i wyłącznie tej osobie należałby się zwrot gruntów odpowiadający obecnie obszarowi przejętemu z dawnej działki [...]/3. Uprawnioną przy tym do zwrotu gruntów po T.Ch. nie może być – jak przyjmował błędnie organ -małżonka J.Ch. albowiem w ogóle nie należy ona do spadkobierców T.Ch. Okoliczność przekazania w roku1979 przez T.Ch. gospodarstwa rolnego (pozostałego po odjęciu części gruntów w roku 1966) na rzecz syna J.Ch. i synowej B.Ch. (wynika to z twierdzeń B.Ch. podanych sądowi na rozprawie) absolutnie nie czyni B.Ch. uprawnioną do zwrotu gruntów odebranych w 1966 r. teściowi, po którym B.Ch. nie dziedziczy. Z uwagi na to, że decyzja i tak podlegała uchyleniu w całości z przyczyny wystąpienia w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd na kwestię legitymacji B.Ch. zwraca uwagę jedynie w uzasadnieniu wyroku z zaleceniem wyeliminowania błędu w tym zakresie w toku ponownego procedowania na etapie postępowania administracyjnego. Grunt przejęty od spadkobierców S.Ch. podlegałby natomiast zwrotowi na rzecz wszystkich obecnych spadkobierców S.Ch. w udziałach wynikających z przedłożonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem niedopuszczalność upatrywania ograniczeń w zwrocie wywłaszczonych gruntów w możliwości zagospodarowania ich przez niektóre tylko osoby uprawnione do zwrotu czy przylegania nieruchomości do gruntów niektórych osób ubiegających się o zwrot. Sąd uznał za konieczne objęcie wyrokowaniem również tych części skarżonej decyzji, które dotyczą zwrotu gruntów odebranych S.Ch., (konkretnie jego spadkobiercom,) mimo, iż skarga J.Ch. wyraźnie koncentrowała się wokół odmowy zwrotu gruntów odjętych T.Ch., którego jedynym spadkobiercą jest J.Ch. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a rozstrzyga w granicach sprawy. Z uwagi na konsekwencje prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do całości rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie, ścisłą zależność między orzeczeniem o zwrocie i odmową zwrotu pozostałej części gruntów a także z uwagi na fakt, że skarżący J.Ch. jest również jednym ze spadkobierców S.Ch. (dziedziczy przecież po T.Ch., który w 3/12 nabył udział w spadku po S.Ch.), Sąd uznał, że rozstrzygnięcie o zwrocie gruntów odjętych S.Ch. dotyka również interesu prawnego skarżącego J.Ch. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2002r.Nr 153, poz. 1270). Kierując się treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał za konieczne uchylenie również decyzji pierwszoinstancyjnej. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi oraz koszty dojazdu skarżącej na rozprawy w dniu [...].06.2007r. i w dniu [...].06.2008r. według cen biletu PKS na trasie Z. – B. (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 i 295 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku zamieszczono też obowiązkowe stwierdzenie o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienie się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-