II SA/Gd 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. D. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z 8 listopada 2007 r., nr [...] 2. określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2007 r. A. S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego na działce nr [...] w C. w gminie T. Decyzją z dnia 8 listopada 2007 r. Wójt Gminy wskazując na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. W szczegółowych ustaleniach wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczenia działki z działką drogową, wysokość budynku od poziomu przyległego terenu do okapu dachu określono na maksymalnie 5 m, przyjęto dach dwu lub wielospadowy o kalenicy głównej równoległej do drogi ( działki drogowej nr [...] ) o nachyleniu połaci dachowych 35 – 50 stopni, wielkość projektowanej powierzchni zabudowy określono na maksymalnie 25 % powierzchni działki, a powierzchnię terenów biologicznie czynnych na minimum 60 % powierzchni działki. Odstąpiono od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku. W dalszych punktach decyzji wskazano warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, jej infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i wymagane uzgodnienia projektu budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że dla terenu działki nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyznaczonym obszarze działki sąsiednie są zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co pozwoliło ustalić warunki dla nowej wnioskowanej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania P. D. i A. M. – współwłaściciele działek sąsiednich nr [...] i [...]. W odwołaniu wyjaśnili, że w planie zagospodarowania terenu z 1994 r. teren działki [...] i innych działek położonych poniżej terenów zabudowanych kompleksem dziewięciu domów mieszkalnych przeznaczony był na cele związane z budową oczyszczalni ścieków i pod zieleń. Zarzucili, że Urząd Gminy wykorzystał brak obowiązującego planu i z naruszeniem przepisów dokonał sprzedaży działek nr [...] i [...] na rzecz rodziny pracowników Urzędu. W ocenie odwołujących przeznaczenie tych działek pod zabudowę naruszy porządek i ład architektoniczny istniejącego osiedla domów mieszkalnych, a nowa zabudowa ograniczy walory widokowe z okien istniejących domów. Odwołujący zarzucili, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi co działka [...] są niezabudowane i pełnią funkcję terenów unieszkodliwiania odpadów, ponadto wymagają zgody na przekwalifikowanie z rolnych na budowlane. Dodatkowo wskazali na brak możliwości podłączenia działki nr [...] do istniejącego wodociągu, albowiem stanowi on własność dotychczasowych użytkowników, którzy nie wyrażają zgody na przyłączenie nowego użytkownika. Odwołujący powołali się na art. 2 ust. 1 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do odwołania załączyli m. in. fotografie przedstawiające sąsiednie tereny zabudowane i teren działki [...] oraz tekst i mapy miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy w dniu 11 maja 1994 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że regulacja zawarta w tym przepisie uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Organ wskazał także na rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymienione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Stwierdził, że przeprowadzona na podstawie powyższych przepisów przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wyniki mogą stanowić podstawę do akceptacji stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Z analizy przedstawionego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z drogi tej dostępna jest za pośrednictwem drogi wewnętrznej – działka nr [...]. Z tej samej drogi publicznej, za pośrednictwem odrębnej drogi wewnętrznej, dostępny jest cały zespół istniejącej zabudowy, znajdujący się w obszarze analizowanym, w tym także nieruchomości odwołujących się. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że działka nr [...] stanowi grunty klasy RIV i posiada powierzchnię 738 m 2 , a więc mniejszą niż 0,5 ha. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu wymagane jest natomiast dla powierzchni większej niż 0,5 ha. Ustalona linia zabudowy wynika z kolei z przepisów ustawy o drogach publicznych i nie może być mniejsza niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ( w przypadku drogi gminnej ). Kolegium stwierdziło również, że żaden z przepisów prawa, a w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje aby analizować walory widokowe z okien istniejącej zabudowy i następnie uwzględniać wyniki takiej analizy w ustalaniu warunków zabudowy. Wobec tego, że decyzja organu I instancji nie narusza ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisów odrębnych nie było podstaw do jej uchylenia. Na zakończenie Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja ustala wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego P. D. i A. M. zarzucili, że linia zabudowy na działce objętej wnioskiem została wyznaczona niezgodnie z § 4 powołanego przez organy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyjaśnili, że działka inwestorki "nie znajduje się w żadnej linii zabudowy z działkami dotychczasowymi i leży około 10 metrów poniżej wszystkich dotychczasowych działek, ponieważ jest to teren górzysty". Zarzucili też, że działka nr [...] położona jest przy innej drodze gminnej ( nr [...] ) niż działki zabudowane. Fronty działek zabudowanych, główne wejścia i wjazdy na nie znajdują się bowiem przy drodze gminnej nr [...] położonej kilkanaście metrów ponad działką [...]. Zatem niemożliwym jest ustalenie cech nowej zabudowy tj. górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdyż w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia powinny one stanowić przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżący zarzucili także, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo wskazali na brak w sprawie opracowania "na temat intensywności i wykorzystania terenu". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) zwanej dalej ustawą, wyłącznie na wniosek inwestora ( art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ). Wniosek taki stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Złożony w sprawie przez inwestorkę wniosek opisujący inwestycję jako "budowa domu mieszkalnego" nie upoważniał organu do przeprowadzenia postępowania bez żądania jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa o wskazanie gabarytów projektowanego obiektu i przedstawienia go również w formie graficznej. W konsekwencji organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji którą inwestorka może realizować, a nie dla tej którą zamierza ona realizować. Z uwagi na treść wyżej wskazanych przepisów złożony wniosek winien bezwzględnie zawierać dane dotyczące wielkości projektowanego obiektu i przedstawiać je w formie opisowej i graficznej. Dodatkowo z urzędu należy również stwierdzić, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 1 i § 2 w związku z § 9 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) zwanego dalej rozporządzeniem. Skoro wyniki przeprowadzonej w toku postępowania analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią - stosownie do wskazanych przepisów rozporządzenia - załącznik do decyzji o warunkach zabudowy to nie ulega wątpliwości, iż taki załącznik stanowiący integralną część decyzji musi odpowiadać takim samym wymogom, jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji zgodnie z art. 107 § 1 kpa ( por. w tym przedmiocie tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 491/06, Lex nr 289267 ) Na znajdującym się w aktach sprawy załączniku obejmującym część tekstową i graficzną nie ma żadnego podpisu, co oznacza że organ wydający decyzję naruszył w/w przepisy prawa. Dalej należy stwierdzić, że organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem przepisów w/w rozporządzenia. § 3 tego aktu prawnego stanowi bowiem: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że obszar analizowany z każdej strony działki objętej wnioskiem powinien obejmować obszar o trzykrotnej wielkości szerokości frontu działki. Tylko w przypadku gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki ma w konkretnym przypadku mniej niż 50 metrów to minimalny obszar musi wówczas obejmować tę wielkość. W niniejszej sprawie wyznaczony przez organ obszar analizowany oznaczony na załączniku graficznym literami ABCD nie obejmuje minimalnego obszaru o wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki położonego naprzeciwko działki [...] po drugiej stronie drogi nr [...] za linią wyznaczoną odcinkiem B – C. Niezależnie od tego, czy obszar ten jest zabudowany czy nie, to stosownie do wskazanego przepisu winien on być bezwzględnie poddany analizie i uwidoczniony w tzw. części graficznej decyzji. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że wyniki przeprowadzonej analizy nie mogą być miarodajne i przyjęte za prawidłowe. Wprawdzie w części tekstowej analizy wskazano: " (...) natomiast na terenie działki [...], położonej po przeciwnej stronie drogi znajduje się dawny młyn wodny wykorzystywany obecnie jako obiekt mieszkalno – pensjonatowy. Pozostałe działki są niezabudowane. (... )", to jednak nie wiadomo czy cytowane stwierdzenie odnosi się wyłącznie do terenu ograniczonego odcinkiem B – C, czy też także do terenu położonego poza nim, który winien być uwidoczniony na mapie i objęty analizą. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny do dokonywania za organy dodatkowych ustaleń w sprawie administracyjnej, a jedynie do kontroli prawidłowości ustaleń organów. Oceniając sporządzoną w sprawie analizę należy wskazać, iż jest ona ogólnikowa i nieprecyzyjna. W § 4 rozporządzenia mowa jest o obowiązującej linii nowej zabudowy i sposobie jej wyznaczania. Tymczasem analiza i wydana na jej podstawie decyzja odnosi się do "nieprzekraczalnej" linii zabudowy. Wprawdzie sformułowanie to zapewne odnosi się do linii o której mowa w tym przepisie to jednak powinno ono być precyzyjne i jednoznaczne. Dodatkowo należy wskazać, że w ustępie 4 przepisu § 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż wymagają tego ustępy 1 – 3 jednak okoliczność ta powinna, jak wskazuje przepis, wynikać z analizy. Oznacza to, że w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie dla planowanej inwestycji wyznaczono całkowicie inną linię nie stanowiącą przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich to kwestia ta winna być poddana bardzo wnikliwej ocenie i szczególnie uzasadniona, zwłaszcza że jak wynika z załącznika graficznego, planowany obiekt w rzeczywistości utworzy możliwość kontynuacji zabudowy innych działek położonych przy drodze nr [...]. Okoliczność, że w § 3 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii dla nowej zabudowy w inny sposób niż przez kontynuację dotychczasowej nie może oznaczać dowolności w tym przedmiocie. Z kolei odnośnie warunku wskazanego w § 5 rozporządzenia dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki to skarżący słusznie zarzucają, iż w sprawie "brak jest opracowania na temat intensywności i wykorzystania terenu". Analiza podaje jedynie, że średnia powierzchnia zabudowy działek sąsiednich wynosi około 27 %. Brak jest natomiast danych pozwalających ustalić prawidłowość ustalonego średniego wskaźnika. Zdaniem Sądu poddanie analizie działek sąsiednich oznacza, że organ winien wskazać jakie wskaźniki są dla poszczególnych działek i na tej podstawie ustalić średnią, o której mowa w tym przepisie. To samo należy odnieść do wymagania zawartego w § 6 rozporządzenia odnoszącego się do analizy szerokości elewacji frontowej. Podstawową funkcją przeprowadzenia analizy o której mowa w § 3 jest zachowanie ładu przestrzennego, a zatem organ winien wskazać jakie są w obszarze analizowanym na sąsiednich działkach szerokości elewacji frontowych budynków w stosunku do szerokości działek skoro są one w tym zakresie różne. Nadto nie wiadomo z jakich względów organ w wydanej decyzji w ogóle odstąpił od określenia szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, być może z tego względu, że wniosek w sprawie wbrew wymogom prawa nie określał gabarytów projektowanego budynku. Z kolei określenie w decyzji wysokości nowej zabudowy na maksymalnie 5 metrów nastąpiło zupełnie dowolnie, albowiem w treści analizy warunkowi o którym mowa w § 7 rozporządzenia w ogóle nie poświęcono miejsca. Z odwołania i skargi wynika, że teren planowanej zabudowy położony jest na dużo niższym poziomie niż istniejąca zabudowa, a zatem wyznaczenie wysokości nowej zabudowy winno również zostać prawidłowo uzasadnione. Ponadto, zdaniem Sądu niedopuszczalne jest określenie wysokości nowej zabudowy przez określenie jedynie wielkości maksymalnej. Z punktu widzenia walorów architektonicznych i zachowania ładu przestrzennego wielkość ta winna być wskazana konkretnie, czego zresztą wymaga wskazany § 7 rozporządzenia. Również geometria dachu tj. dwu czy wielospadowy winna być ustalona jednoznacznie skoro decyzja jak wynika z jej celu i istoty ma określać wszystkie wymagania, o których mowa w § 1 rozporządzenia w tym również w zakresie tego wymogu. Decyzja organu I instancji wydana w oparciu o taką nieprecyzyjną i niedokładną analizę i w oparciu o niesprecyzowany wniosek inwestorki nie może prawidłowo ustalać warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z jej treści w zasadzie nie wynika dla jakiego obiektu ustalono warunki zabudowy, czy nowy obiekt ma być dwukondygnacyjny ( parter i powstałe wskutek nachylenia połaci dachowych poddasze ) bez tzw. kondygnacji podziemnej, czy też trzykondygnacyjny, czy poddasze ma być użytkowe czy mieszkalne, jaka ma być szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku i jego wysokość. Dodatkowo ani w analizie, ani w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono prawidłowo czy w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy warunkujące możliwość pozytywnego załatwienia wniosku. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w niej warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest zatem oczywiste, że uwzględniania działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej. Ponadto stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 teren musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej ( art. 2 pkt 14 ustawy ). Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że działka [...] położona jest przy drodze nr [...], a działki poddane analizie przy drodze nr [...]. Z analizy i decyzji organu I instancji nie wynika czy drogi te są publiczne czy wewnętrzne, wskazano jedynie że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie wyjaśniając jednak do której i w jaki sposób. Nie rozważono zatem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Dopiero organ odwoławczy wyjaśnił, że drogą publiczną jest w tym przypadku działka [...] i że z drogi tej dostępna jest zarówno działka [...] jak i działki poddane analizie za pośrednictwem odrębnych dróg wewnętrznych. Ustalenie to jednak nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w sporządzonej analizie, która jest podstawowym dowodem w sprawie. Podkreślić należy, iż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia to właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna przesądzać o spełnieniu wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę powinien był dostrzec wadliwość sporządzonej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji. Wszystkie opisane wyżej naruszenia przepisów prawa są tego rodzaju, że niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uchylił wydane przez organy decyzje i na podstawie art. 152 w/w ustawy określił, że nie mogą one być wykonane. Wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Organ I instancji obowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek w sprawie żądając w pierwszej kolejności jego uzupełnienia. Po przedstawieniu przez wnioskodawczynię prawidłowej charakterystyki inwestycji organ ponownie przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów rozporządzenia i w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Przed wydaniem decyzji umożliwi stronom ustosunkowanie się do treści analizy. Występując do innych organów o uzgodnienie decyzji ( art. 53 ust. 4 ustawy ) zawiadomi o tym strony stosownie do art. 106 § 2 kpa, albowiem z akt sprawy wynika, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił temu obowiązkowi.