VII SA/Wa 415/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art.49 ust. 2, art. 59f oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 163 poz. 1364 z 2005r.) nakazał H. P. wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł za wybudowanie bez pozwolenia na budowę zadaszenia niecki basenowej i łącznika (łączącego basen z istniejącym budynkiem letniskowym), zlokalizowanych na działce w J. przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2008r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z zażaleniem H. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z [...] sierpnia 2007r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji było trzykrotnie wysyłane pocztą do H. P.. Dwukrotnie wracało ono do urzędu z adnotacją placówki pocztowej "zwrot - nie podjęto w terminie". W przypadku pierwszej przesyłki pod adnotacją widnieje stempel z datą 22 sierpnia 2007r., w przypadku drugiej przesyłki – 2 października 2007r. H. P. odebrał zaskarżone postanowienie dopiero po trzecim jego wysłaniu – w dniu 2 stycznia 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone H. P. w trybie art. 44 § 4 kpa w dniu 20 sierpnia 2007r. (w ostatnim dniu przechowywania pisma po jego powtórnym awizowaniu w skrzynce pocztowej), nie zaś w dniu 2 stycznia 2008r., czyli w dniu faktycznego otrzymania postanowienia przez stronę składającą zażalenie. Zdaniem organu 7-dniowy termin na wniesienie zażalenia rozpoczął więc swój bieg w dniu 21 sierpnia 2007r. - następnego dnia po doręczeniu. Organ stwierdził, iż termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie upłynął w dniu 27 sierpnia 2007r., natomiast zażalenie wniesiono w dniu 9 stycznia 2008r., a więc z uchybieniem terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. P.. Skarżący wskazał, że na dowodzie doręczenia przeznaczonej dla niego przesyłki pocztowej, zawierającej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r., znajduje się adnotacja doręczyciela (listonosza) "nie zastałem 6.8.2007" i tylko na tej podstawie przesyłka ta została złożona na poczcie na okres 14 dni. Skarżący podniósł, iż samo niezastanie adresata przesyłki w domu przez doręczyciela pocztowego nie może stanowić podstawy do tzw. doręczenia zastępczego przez złożenie przesyłki pocztowej na okres 14 dni w urzędzie pocztowym ze skutkiem jej doręczenia z upływem ostatniego dnia tegoż 14-dniowego okresu. Warunkiem zastosowania doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 kpa jest niemożność doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa. Skarżący podkreślił, że jeśli istnieje możliwość doręczenia przesyłki w sposób wskazany w tych przepisach, wykluczone jest zastosowanie do niej doręczenia zastępczego przez jej awizowanie w sposób uregulowany w art. 44 kpa. H. P. wskazał, że doręczyciel nawet nie próbował zastosować doręczenia zastępczego w trybie art. 43 kpa przez pozostawienie przesyłki u sąsiada lub u dozorcy domu. Jednocześnie skarżący podniósł, że jak wynika z dowodu doręczenia kierowanej do niego przesyłki, odpowiedni druk z rubrykami dotyczącymi sposobów doręczenia zastępczego, zarówno w trybie art. 44, jak i art. 43 kpa w ogóle nie został wypełniony przez doręczyciela, a więc nie stanowi on żadnego dowodu niemożności zastosowania doręczenia zastępczego w sposób uregulowany w art. 43 kpa, co dopiero otwierałoby możliwość doręczenia zastępczego przez awizo w trybie art. 44 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane po uznaniu przez organ odwoławczy, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostało doręczone H. P. w dniu 20 sierpnia 2007 r. w trybie doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa. Doręczenie uregulowane w powołanym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze, stwarzające domniemanie doręczenia i ma ono na celu usunięcie przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 kpa poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Podkreślić należy, iż z treści omawianego przepisu wynika jednoznacznie, że doręczenie w nim przewidziane traktowane jest przez ustawodawcę jako ostatnia ewentualność. Doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, dopuszcza ono powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Jednakże aby doręczenie przesyłki w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne, muszą być bezwzględnie spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 kpa. Warunkiem prawidłowego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 kpa jest, jak to wprost wynika z przepisu, oprócz niemożności doręczenia właściwego (do rąk adresata) w żadnym z miejsc wymienionych w art. 42 kpa (a więc w mieszkaniu, w miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej lub ewentualnie w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie) również niemożność doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 43 kpa, czyli dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma. Omawiany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, wobec tego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zgodnie z art. 44 § 2 kpa skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe - na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź też w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Adresat musi być zatem zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru. Odnośnie tych wszystkich informacji musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o jej awizowaniu nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że doręczenie postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2007r. w trybie art. 44 kpa nie było prawnie skuteczne. W przedmiotowej sprawie na kopercie, w której przesłano skarżącemu to postanowienie znajduje się informacja o niezastaniu adresata ("nie zastałem 6.08.07. Awizo do skrzynki") oraz o datach drugiego awizowania oraz zwrotu nie podjętej przesyłki. Na dowodzie doręczenia brak jest natomiast informacji o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, nie wskazano, w jakiej placówce przesyłka została złożona i w jakim terminie można ją odebrać. Bez umieszenia takich informacji przez doręczyciela, doręczenia nie można więc uważać za dokonane. Jak już wskazano, doręczenie zastępcze przewidziane w art. 44 kpa jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nie można doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa, dopiero po wyczerpaniu tych możliwości powinno się podjąć czynności przewidziane w art. 44 kpa. Okoliczność nieudanych prób dokonania doręczeń w trybie art. 42 i 43 kpa również powinna znaleźć odzwierciedlenie na druku dowodu doręczenia. Ten wymóg także nie został spełniony w niniejszej sprawie. Z dowodu doręczenia przesyłki nie wynika bowiem, że doręczyciel nie miał możliwości jej doręczenia w sposób wskazany w powołanych przepisach, a jest to warunkiem zastosowania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 kpa. Doręczenie to należy więc uznać za wadliwe, bowiem nie pozwala na ustalenie, czy w sytuacji nieobecności adresata w mieszkaniu były podejmowane starania zmierzające do dokonania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 kpa. Z tych wszystkich względów doręczenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] sierpnia 2007r. w trybie art. 44 kpa nie może być uznane za skuteczne, organ odwoławczy nie mógł więc przyjąć, że zostało ono doręczone z dniem 20 sierpnia 2007 r. oraz że termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 27 sierpnia 2007 r. Ujawnione naruszenie prawa powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.