II OSK 242/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.R. i P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt I SA/Wa 671/08 w sprawie ze skargi B.R. i P.R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zobowiązującego do uporządkowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. oddalił skargę B.R. i P.R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego2008 r. w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję (nakaz) nr [...] wydany w dniu [...] lipca 2007 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu zobowiązujący B. i P.R. do podjęcia prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji przy ul. S. w P. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: W dniu 15 lutego 2005 r. został złożony do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu wniosek P. i B.R. o "zaopiniowanie ogrodzenia w tylnej części (...) posesji, które przedstawiono na załączonej wizualizacji (...)", dotyczący wskazanej wyżej nieruchomości. Załączona do wniosku dokumentacja uwidaczniała zrealizowaną już na wskazanej wyżej nieruchomości modyfikację ogrodzenia poprzez jego wzniesienie na wysokość 5 metrów. W związku z powyższym Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu w dniu 24 maja 2007 r. przesłał P. i B.R. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu uporządkowania terenu. W toku postępowania organ administracji ustalił, że willa wraz z ogrodzeniem jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic Poznania, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 1982 r. Współczesny budynek mieszkalny usytuowany w tylnej części posesji znajduje się w otoczeniu zabytkowej architektury willowej okresu międzywojennego XX w. W ramach postępowania administracyjnego została przeprowadzona, przez pracowników organu administracji wizja lokalna na przedmiotowej nieruchomości, w ramach której zostało stwierdzone istnienie muru uwidocznionego na dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 15 lutego 2005 r. Ponadto, Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu ustalił, że P. i B.R. zgłosili w Wydziale Urbanistyki i Architektury Miasta Poznania zamiar wykonania robót budowlanych polegających na realizacji ogrodzenia na przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ administracji uznał, że wybudowanie ogrodzenia spowodowało degradację zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego Poznania. Wobec powyższego Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu nakazem nr [...] wydanym w dniu [...] lipca 2007 r. w sprawie [...] zobowiązał B. i P.R. do podjęcia prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji, obejmujących obniżenie istniejącego fragmentu ogrodzenia (na odcinku ok. 1,3 m) do wysokości 2,2 m w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r., po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Od wydanego nakazu B. i P.R. złożyli odwołanie wskazując, że zamiar realizacji ogrodzenia – którego dotyczy nakaz – zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, co do możliwości realizacji zgłoszonych prac. Odwołujący się nie podzielili również stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu w zakresie oceny wykonanych robót – jako powodujących degradację zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego Poznania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wprawdzie zaskarżona decyzja zawierała powołanie wadliwej podstawy prawnej, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – jednak mimo tego uchybienia, decyzja była zasadna i odpowiadała prawu. Organ odwoławczy wskazał, że naruszyli art. 36 ust. 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków prowadząc prace budowlane bez wymaganej uprzedniej zgody właściwego organu ochrony zabytków. W ocenie Ministra zgłoszenie przez odwołujących zamiaru prowadzenia prac organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie odrębnych przepisów, nie zwalniało ich od obowiązków określonych w przepisach ustawy o ochronie zabytków. Od powyższej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Barbara i P.R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosili oni o uchylenie nakazu wydanego przez organ administracji oraz o wstrzymanie jego wykonania, jednocześnie zarzucając zaskarżonej decyzji: – niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy m.in. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego w celu wyjaśnienia, czy wniesienie na odcinku 1,3 m ogrodzenia o wysokości ok. 5 m stanowi naruszenie walorów zabytkowych układu architektoniczno-urbanistycznego Poznania; – pominięcie faktu zaniedbania organu administracji architektoniczno-budowlanej polegającego na nieprzekazaniu zgłoszenia skarżących właściwemu organowi ochrony zabytków oraz niezwróceniu skarżącym uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków; – naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na brak sprzeczności wybudowanego ogrodzenia z układem architektoniczno-urbanistycznym zabytkowej części Poznania oraz nie zasięgnięciem przez Ministra opinii biegłego w tym zakresie. Jednocześnie skarżący uznali za wystarczające zgłoszenie prac organowi administracji architektoniczno-urbanistycznej i stwierdzili, iż ten organ winien zwrócić im uwagę na konieczność uzyskania dodatkowo pozwolenia organu administracji ochrony zabytków, bądź przekazać sprawę Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niewątpliwy skarżący naruszyli art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków nie uzyskując – przed przeprowadzeniem prac budowlanych na obiekcie stanowiącym zabytek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy – wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek wskazany w w/w przepisach jest niezależny od innych obowiązków przewidzianych w przepisach prawa, w tym obowiązku zgłoszenia prac budowlanych właściwemu organowi nadzoru urbanistyczno-architektonicznego. Skarżący winni znać przepisy prawa regulujące podejmowane przez nich działania i nie jest możliwe uchylenie się przez nich od wykonania ciążących na nich obowiązków określonych w ustawie o ochronie zabytków poprzez stwierdzenie, że wykonali inny, równolegle obowiązujący ich obowiązek prawny. Sąd I instancji wskazał na bezzasadność zarzutów skarżących, wskazujących na konieczność uzyskania przez organy opinii biegłego na okoliczność zgodności wybudowanego ogrodzenia z układem architektoniczno-urbanistycznym zabytkowej części Poznania. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, jeżeli ustalenie danej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a więc wykraczających poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie. Kryterium to nie jest spełnione w przypadku Miejskiego Konserwatora Zabytków, który jest organem zatrudniającym specjalistów w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, zdolnych do dokonania oceny spójności danego rozwiązania architektonicznego lub urbanistycznego z danym obszarem podlegającym ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 oraz art. 84 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zgodności wybudowanego ogrodzenia z układem architektoniczno-urbanistycznym zabytkowej części Poznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarża całości, czy w części, jak i nie sformułował wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia oraz nie wskazał zakresu żądania w tym zakresie co jest podstawową wada skargi kasacyjnej. Po drugie, skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie oparta została na zarzucie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opieranie skargi kasacyjnej na tej podstawie wymaga powołania wyraźnie normy prawa procesowego (wskazania właściwego artykułu lub paragrafu, a także konkretnego ustępu czy punktu, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a także dodatkowo wskazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ramach powołanej podstawy kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 2 i 3 oraz art. 84 k.p.a. "poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego". Wskazać należy w pierwszej kolejności, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracji. Podnosząc w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), który w ocenie strony zostałby naruszony przez Sąd pierwszej instancji, albowiem do przepisów tych nie można zaliczyć art. 174 p.p.s.a., dotyczącego rodzaju podstaw kasacyjnych. Ponadto zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, iż "odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego" (s. 4 skargi kasacyjnej pierwszy akapit) jest niedopuszczalne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stanowi kolejnej, trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu pierwszej instancji należy ocena zgodności z prawem i nie ma uprawnienia do bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej strony. Podnosząc zarzut odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przez Sąd pierwszej instancji, pełnomocnik strony skarżącej zdaje się pomija fakt, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady chociaż istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., to przewiduje on jedynie możliwość dopuszczenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów (który sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek). Nie mają jednak tego waloru dowody, które mają charakter opinii biegłego (wyrok Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). Tym samym błędne jest powoływanie się strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji "oddalił skargę stwierdzając m.in., że jego zdaniem nie zachodzi konieczność powołania biegłego", bowiem w ramach oceny legalności Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, w tym także w zakresie braku konieczności, przeprowadzania opinii z dowodu biegłego. Ponadto należy podkreślić, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2497/81, niepubl.). Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej w sposób prawidłowy oceniły brak potrzeby powoływania opinii. Podstawa wydania decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu jest bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny, z którego wynika, że strona skarżąca przeprowadziła roboty budowlane bez uzyskania wymaganego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. oznacza to, że nawet gdy strona skarżąca nie naruszałaby układu architektoniczno-urbanistycznego, to zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązana jest uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków, ponieważ stan faktyczny w tej sprawie wypełnia dyspozycję art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Po trzecie, pomimo wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję (nakaz) Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, wydany na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązujący do podjęcia prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli legalności i uznał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja (nakaz) Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu wydane zostały na podstawie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że objęcie zabytku nieruchomego formą ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków wiąże się z nałożeniem na właściciela zabytku swoistego rodzaju obowiązków, przewidzianych przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowią je, zgodnie z art. 36 ust 1 tej ustawy, m.in. obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku nieruchomego. W przedmiotowym stanie faktycznym, zabytek wpisany do rejestru zabytków stanowi zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic Poznania. Z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie dopełniła obowiązków nałożonych przepisami prawa, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót. Miejski Konserwator Zabytków wydał decyzję (nakaz) w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w ramach podjętych środków nadzoru konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosowna decyzja zobowiązująca do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie wydawana jest m.in. w przypadku gdy wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w przedmiotowej sprawie miejskiego konserwatora zabytków). Strona skarżąca nie może powoływać się na fakt. że przeprowadzenie robót budowlanych poprzedziła zgłoszeniem i właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Przede wszystkim należy wskazać, że zachodzi odrębność postępowania przed wojewódzkim (czy miejskim jak w przedmiotowej sprawie) konserwatorem zabytków od postępowania przewidzianego przepisami ustawy – Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1021/08). Jednoznacznie przesądza o tym fakt, że postępowanie w tej sprawie przed Miejskim Konserwatorem Zabytków ma charakter "autonomiczny". Potwierdzeniem tej cechy postępowania jest dyspozycja art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która wskazuje, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych dla zabytku wpisanego do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Ochrona zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków wprowadza najdalej idące ograniczenia prawa własności i nakłada szczególne obowiązki na właścicieli zabytków z uwagi na przeważający w tym względzie interes publiczny. Dlatego też w przypadku dopuszczenia się naruszenia obowiązków ciążących na właścicielu zabytku nieruchomego, musi on liczyć się z wynikającą z tego tytułu odpowiedzialnością, w tym o charakterze administracyjnoprawnym, której realizację stanowi wydana w przedmiotowej sprawie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu decyzja w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, podważającego kwalifikacje Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie wiedzy specjalistycznej, należy wskazać, że jest to właściwy rzeczowo organ do spraw ochrony zabytków, co wynika z wyodrębnienia organizacyjnego i specjalizacji w tym zakresie Miejskiego Konserwatora Zabytków, gwarantującego profesjonalne załatwianie spraw z zakresu ochrony zabytków (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1855/06, niepubl.). Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.