II SA/Sz 244/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [..] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., udzielił A. i E. K. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę zadaszenia nad wejściem do piwnicy na nieruchomości położonej przy ul. G. w S. W decyzji tej organ wskazał, iż wszczął postępowanie na skutek pisma wniesionego przez G. K. w sprawie zadaszenia wykonanego nad wejściem do piwnicy, pod jego oknem, na wskazanej nieruchomości. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 25 lipca 2007 r. oględziny obiektu, w trakcie których inwestor – E. K. oświadczył, iż schody do piwnicy zostały wykonane w latach 50 - tych ubiegłego stulecia, natomiast zadaszenie wykonano w latach 70 - tych ubiegłego stulecia. Mając na uwadze datę powstania obiektu organ stwierdził, iż w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 56 ust. 1, 2, 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., zobowiązał stronę do przedłożenia: inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w okresie jego budowy wraz z oceną techniczną obiektu i wykazem robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i podstawę do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W dniu 28 listopada 2007 r. strona przedłożyła żądane dokumenty wraz ekspertyzą, na podstawie której organ ustalił, iż zadaszenie nad wejściem do piwnicy zostało wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy oraz zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót, oraz że obecny jego stan jest zadawalający. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z obowiązującym w latach 1967-1994 planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] (Dz. Urz. [...]). W ocenie tego organu ustalony stan faktyczny uzasadniał odstąpienie od nakazu rozbiórki i pozytywne przeprowadzenie legalizacji obiektu, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisanego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. K., który podniósł, iż wykonane pod jego oknem zadaszenie stanowi zagrożenie dla jego życia, zdrowia i mienia. Według odwołującego się wykonane z blachy zadaszenie uniemożliwia mu sen w nocy "gdyż w trakcie deszczu dach zachowuje się jak bęben", padający deszcz brudzi mu okna, co wiąże się z dodatkowymi kosztami związanymi z jego myciem, a ponadto uniemożliwia mu przewietrzenie pościeli. W odwołaniu G. K. wskazał również, iż ewentualne otwarcie okna wiąże się z ryzykiem włamania i utraty majątku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpoznając odwołanie G. K., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwołał się do przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wskazując, że skoro wykonana inwestycja nie jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wykonania ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego i z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym wynika, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami w okresie jej budowy, to nie zachodziły w sprawie okoliczności wskazane w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. W konkluzji rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku (art. 42 ust. 3 powołanej ustawy), a ponieważ według oceny organu obiekt spełniał powyższe wymagania, zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji w tym zakresie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją G. K. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w całości powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 5 kwietnia 2008 r. skarżący, w uzupełnieniu podniesionych w skardze zarzutów wskazał ponadto, iż wykonane pod jego oknem zadaszenie nie spełnia norm przeciwpożarowych i że zgodnie ze sztuką budowlaną dach ten powinien być płaski, umożliwiając w ten sposób ewentualną ewakuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Przy wydawaniu decyzji doszło bowiem do naruszenia innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], dotycząca obiektu budowlanego częściowo zrealizowanego w latach 50 i 70 – tych ubiegłego stulecia, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Stosownie do art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepis art. 48 tej ustawy dotyczący nakazu rozbiórki obiektów samowolnie wybudowanych, nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Na tle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązywał szczególny tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, który albo kończył się wydaniem decyzji o rozbiórce (art. 37), albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 ust. 3). Przypomnieć zatem należy, że w myśl przepisów tejże ustawy stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie nie przesądzało o konieczności orzeczenia rozbiórki obiektu. Stosownie do art. 37 ust. 1 tej ustawy rozbiórce mogły bowiem podlegać obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, gdy obiekt lub jego część znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jak wynika z ust. 2 tegoż przepisu orzeczenie o nakazie rozbiórki mogło być również wydane, gdy obiekt lub jego cześć została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli byłoby to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami. W konsekwencji przystępując na podstawie powołanego przepisu do oceny skutków samowoli budowlanej w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zbadania przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy, uzasadniających konieczność orzeczenia rozbiórki danego obiektu. Dopiero w przypadku ustalenia, że przesłanki te nie zaistniały, organ mógł był, w zależności od okoliczności sprawy, na podstawie art. 56 ust. 1 tejże ustawy zobowiązać inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów w celu legalizacji obiektu, bądź w trybie art. 40 ustawy nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W razie zaś wykonania przez inwestora powyższych obowiązków, albo w przypadku braku podstaw do ich nałożenia, organ winien był kontynuować zmierzające do legalizacji obiektu działania. Końcowym etapem postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem uzyskanie przez inwestora, właściciela lub zarządcę pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42). Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, określone w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy okoliczności uzasadniające ewentualny nakaz rozbiórki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Sądu bez wątpienia organ nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalił, że sporny obiekt nie narusza przeznaczenia terenu, na którym został usytuowany tj. przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy), gdyż inwestycja ta jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] (Dz. Urz. [...]). Z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną obiektu wynika również, iż wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (ust. 1). Natomiast z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważał zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, tj. że zrealizowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, które to okoliczności zostały podniesione przez stronę w odwołaniu. Należy podkreślić, iż strona skarżąca w odwołaniu wyraźnie wskazała, iż wykonane przez inwestora zadaszenie stwarza niebezpieczeństwo dla jego zdrowia i mienia, zaś organ odwoławczy zupełnie pominął w swym rozstrzygnięciu ten zarzut, nie zajmując w tym zakresie stanowiska. W tym miejscu wskazać należy, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym do rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz do uzasadnienia swego stanowiska według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy kryteriów tych nie spełnił. Nie przesądzając zatem wyniku sprawy sąd administracyjny zmuszony był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej (ma wyłącznie uprawnienia kontrolne) i nie może merytorycznej oceny w powyższym zakresie sam dokonywać. Zdaniem Sądu uchybienie organu odwoławczego polegające na nie rozważeniu przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, nie uprawniało organu do stwierdzenia o braku podstaw do dokonania rozbiórki, a tym samym późniejszej oceny o prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego i zasadności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Skoro więc organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu ewentualnego niebezpieczeństwa obiektu dla ludzi lub mienia, jako przesłanki wskazanej, przeto zaskarżona decyzja, narusza w istotny sposób art. 7, 75, 77 i 80 K.p.a., co w konsekwencji powoduje konieczność ich uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 tej ustawy określił, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania Sad orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.