II SA/Ke 195/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi S. M. "..." na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Ke 195/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 8 listopada 2007r. Starosta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku J R. o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 2 czerwca 1981r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "Słoneczne Wzgórze", stanowiącej własność Gminy, położonej przy ul. M,, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. Nr 3/2 o pow. 1333 m², która obecnie w ewidencji gruntów odpowiada części działek oznaczonych Nr 63/28, 63/29 i 63/33 – do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz zobowiązał J. R. do wystąpienia do sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w terminie do 31 grudnia 2007r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił, że postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek J. R. z dnia 2 września 1996r. oraz, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy stanowiąca własność Gminy aktem notarialnym z dnia 7 września 1999r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "Słoneczne Wzgórze", które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 10 grudnia 1999r. Wskazał, że zważywszy na fakt, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, organ nie może wydać decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub Gmina nie władają taką nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Dlatego też zdaniem tego organu stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 kpa rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 100 kpa zobowiązano stronę do wystąpienia z wnioskiem do sądu. W zażaleniu od tego postanowienia Spółdzielnia Mieszkaniowa "Słoneczne Wzgórze" zarzuciła, iż organ I instancji przyjął, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości, lecz twierdzenia te są gołosłowne, lakoniczne i nie poparte żadnymi dowodami ani też oceną okoliczności faktycznych i prawnych. Stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem skarżącej, która wykazała, że zrealizowała miejsca postojowe zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2008r. Wojewoda po rozpatrzeniu tego zażalenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał postanowienie Starosty z dnia 8 listopada 2007r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania w sprawie wskazując między innymi, że umową z dnia 2 czerwca 1981r. Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną przy ul. M. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. W dniu 2 września 1996r. J. R. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego o zwrot tej nieruchomości. Decyzją z dnia 17 grudnia 1997r. organ ten orzekł o zwrocie na rzecz J. R. nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działki nr 63/32 i 63/35. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Słoneczne Wzgórze" decyzję tę uchylił. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 lipca 2000r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana przez Wojewodę decyzją z dnia 18 stycznia 2001r. Na skutek wniesionej przez J. R. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2005r. uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej zostało ujawnione w księdze wieczystej po wejściu w życie ustawy, roszczenie poprzedniego właściciela należało rozpoznać zgodnie z wymogami ustawy, a w szczególności z przepisami art. 136 i 137. W przypadku ustalenia przez organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i 137 ugn, w szczególności, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia, organ ten nie może wydać rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu z uzasadnieniem, że nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 do czasu usunięcia przeszkody w drodze dostępnych środków prawnych lub wezwać stronę do ich podjęcia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę W., który wydał zaskarżone postanowienie. Rozpoznając złożone od tego postanowienie zażalenie Wojewoda wskazał, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w spawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Ustalenie przez organ I instancji, że istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i 137 ugn, w szczególności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, obligowało Starostę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 kpa do czasu usunięcia przeszkód prawnych, które mogą utrudnić lub uniemożliwić roszczenie o zwrot. W niniejszej sprawie zwrot nieruchomości na rzecz byłej właścicielki spowodowałby sytuację, że użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "Słoneczne Wzgórze" ustanowione byłoby w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność osoby fizycznej. Dlatego zdaniem organu odwoławczego zasadnym było zawieszenie postępowania zwrotowego do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku oraz rozprawy administracyjnej oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ten uznał, iż w sprawie istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości, przewidziane w art. 136 ust. 3 i 137 ugn, w szczególności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Szczegółowej analizy przesłanek warunkujących zwrot w trybie art. 136 ust 3 ugn organ I instancji dokona w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie zwrotowe. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, iż część nieruchomości, będącej przedmiotem sprawy pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W skardze na to postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "Słoneczne Wzgórze" zarzuciła naruszenie i błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, iż organy obu instancji nie wykazały, jakiego celu wywłaszczeniowego, określonego w umowie notarialnej, Spółdzielnia nie zrealizowała. Skarżąca wskazała, że nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe, nie precyzując dat jego realizacji. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego został zatwierdzony decyzją z dnia 25 września 1979r., zgodnie z którą zrealizowano infrastrukturę osiedlową, w tym na działkach objętych postępowaniem parkingi. Inwestycje zakończono i rozliczono w 1988r. W świetle tych wyjaśnień oraz całokształtu dokumentów przedstawionych w toku dotychczasowego postępowania zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia został zrealizowany i dlatego zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ugn wskazał, że jest on bezzasadny, bowiem postanowienie o zawieszeniu zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i organ I instancji nie był zobligowany do dokonania na tym etapie postępowania szczegółowej analizy przesłanek, warunkujących zwrot nieruchomości w trybie rat. 136 ust. 3 i 137 ugn. Takiej analizy organ I instancji dokona w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie zwrotowe. Dopiero w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji orzekającej w sprawie zwrotu nieruchomości będzie możliwa merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda dodatkowo wskazał, że w dniu 12 lutego 2008r. wpłynął do niego odpis pozwu pełnomocnika J. R., złożonego do Sądu Okręgowego o ustalenie, że zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 7 września 1997r. umowa pomiędzy Gminą i Spółdzielnią Mieszkaniową "Słoneczne Wzgórze" o ustanowieniu użytkowania wieczystego jest nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarty w niej zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za bezzasadny. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego było zbadanie prawidłowości postanowienia Starosty, zawieszającego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazać należy, iż do zawieszenia postępowania doszło w związku z wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005r., uchylającego decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2001r. w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz J. R. wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten mianowicie wskazał, iż "istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że właściwy organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, w szczególności, że jest ona zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać rozstrzygniecie odmawiające zwrotu nieruchomości z tym uzasadnieniem, że nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powinien on zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu usunięcia przeszkody w drodze dostępnych środków prawnych lub też wezwać stronę do ich podjęcia". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej uppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze za przesądzone w sprawie należy uznać to, iż kwestia rozwiązania użytkowania wieczystego /ustanowionego na rzecz skarżącej już po wejściu w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w czasie trwającego postępowania zwrotowego/ jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca zresztą naruszenia tego przepisu nie zarzuca. Zarzuca ona natomiast organowi naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ugn. Faktem jest, iż w przypadku, gdyby organ uznał, że roszczenie z art. 136 ust. 3 i art.137 ugn nie przysługuje, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 do czasu rozstrzygnięcia kwestii istnienia prawa użytkowania wieczystego byłoby bezzasadne. W takiej bowiem sytuacji rozwiązanie wieczystego użytkowania nie stanowiłoby zagadnienia wstępnego, skoro bez względu na to, czy nieruchomość byłaby takim prawem obciążona czy też nie, wniosek o zwrot nieruchomości podlegałby oddaleniu. Organ I instancji zawieszając w niniejszej sprawie postępowanie rzeczywiście w sposób dość lakoniczny, bez dokonania analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazał, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Z kolei organ odwoławczy uznał, iż szczegółowej analizy przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 dokona organ I instancji w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody uznać należy za prawidłowe. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest rozstrzygnięciem incydentalnym. W takim postanowieniu organ I instancji nie może merytorycznie rozstrzygać sprawy. Co za tym idzie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania szerokich rozważań na temat zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona o tyle byłoby niecelowe, że i tak na etapie badania prawidłowości samego postanowienia o zawieszeniu postępowania niedopuszczalne byłoby zajmowanie się przez organ odwoławczy tym, czy skarżąca Spółdzielnia zrealizowała cel wywłaszczenia czy też nie oraz przesądzanie tej kwestii. Przedmiotem badania przez ten organ była tylko incydentalna kwestia dotycząca tego, czy zachodziła podstawa z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co za tym idzie rozpoznając skargę na postanowienie Wojewody Sąd nie jest władny oceniać, czy prawidłowo organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takie ustalenie stanowiło bowiem tylko wstępną przesłanką do zawieszenia postępowania. Poczynienie takiego ustalenia na tym etapie postępowania nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym kwestii, czy Spółdzielnia zrealizowała cel wywłaszczenia czy też nie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, kwestia ta będzie podlegała właściwej ocenie organu I instancji dopiero na etapie wydawania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę oraz organu II instancji przy rozpatrywaniu ewentualnych odwołań od tej decyzji. Powyższe wskazuje, iż zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 136 ust. 3 i 137 ugn jest bezzasadny. Skoro zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 uppsa.