II GSK 951/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 533/08 w sprawie ze skargi N. O. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 533/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 29 stycznia 2007 r. N. O. P. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. G. A. w rejonie ul. M., w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2, na okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 października 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku dekoncentracji kierowców. Wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. G. A., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym m. st. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ podkreślił, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej u.d.p.), która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pkt 1 decyzji zezwoliło na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. A. w rejonie ul. M. na okres od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej pow. reklamowej 36 m2; w pkt 2 ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ww. reklamy w wysokości 21.780 złotych; w pkt 3 ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego oraz termin i sposób wniesienia opłaty jak w decyzji Prezydenta M. S. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r.; w pkt 4 odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. A. w rejonie ul. M. od dnia 1 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową. Podkreślił, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. wskazuje bowiem przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym zakresie do dnia 31 grudnia 2007 r. organ podkreślił, iż blisko trzymiesięczna zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku strony wymagała dokonania reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy, tak aby długi okres ostatecznego załatwienia sprawy nie miał negatywnych skutków dla strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. N. O. P. S.A., skarżąc rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wniosła o uchylenie pkt 4 decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie spółki w niniejszej sprawie pomimo braku zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa, organ odmawiając zezwolenia nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających taką decyzję. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. A. była sprzeczna z prawem. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż z treści wniosku z dnia 1 września 2006 r. jednoznacznie wynika, że strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy u.d.p. nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia. Sąd wskazał, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p., w szczególności czy nie występuje zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu, organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. W skardze kasacyjnej N. O. P. sp. z o.o. (wcześniej S.A.) w W. wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy ul. G. A. w rejonie ul. M. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., powoływanej dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W uzasadnieniu spółka podniosła, że spór w sprawie dotyczy interpretacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do tego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Spółka podkreśliła, że od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Zarzuciła, że ani organ administracji, ani Sąd nie podjęły nawet próby wyjaśnienia co rozumieją pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Według skarżącej to organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Spółka podniosła, że jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Tymczasem przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania spółce wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącej, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami, wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Należy zauważyć, że w ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego rozkład ciężaru dowodu inaczej niż wynikałoby to z przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy materialnej i oficjalności. Stąd należy przyjąć, że ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Strona ma jednak obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.