VI SA/Wa 738/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. skarżąca, N. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2, na okres od 12 lutego 2007 r. do 11 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., ZDM poinformowało skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. Stanowisko organu zostało doręczone skarżącej w dniu 26 lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej u.d.p. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie co wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Organ wskazał, iż rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.) Organ przywołał ponadto założenia przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m.in. wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Rozpoznając sprawę organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania wniosku, na który składały się m.in. opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystyka reklamy i jej powierzchnia. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych na ulicach W. wskazującą, iż pomiędzy rokiem 2004 a 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy Dróg Publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który w związku z prowadzoną przez Komendanta Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 2,5 m a zatem jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 u.d.p., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą, pełnomocnik radca prawny [...] wniósł o jej uchylenie poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ administracji uzasadniając odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego nie wykazał, by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem strony - Zarządca drogi nie wykazał, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia, a wydając decyzję przy przyjęciu zupełnej dowolności naruszył zasady postępowania określone w przepisach k.p.a., w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Analizując argumentację organu zawartą w treści uzasadnienia pełnomocnik podniósł, iż uprzednio skarżąca wielokrotnie wnioskowała i uzyskiwała zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego w bardzo podobnych miejscach pod względem usytuowania i wielkości nośnika, jak w przypadku opisanego we wniosku. Dlatego też niezrozumiałe są dla skarżącej twierdzenia organu, iż m.in. wzrost natężenia ruchu drogowego na wnioskowanym odcinku drogi, co jest powszechnie wiadomym zjawiskiem, uniemożliwia wydanie zezwolenia. Ponadto, przywołane przez organ statystyki liczby wypadków drogowych na ulicach W., dotyczą okresu, w którym organ bez żadnych wątpliwości wydawał decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo limit prędkości wskazany przez organ tj. 70 km/h nie jest limitem rzeczywistym, a organ nie przedstawił daty, w której zostanie on wprowadzony. Odnosząc się do kwestii odległości nośnika reklamowego od krawędzi jezdni pełnomocnik wskazuje na treść art. 43 ust. 2 u.d.p., podniósł, iż za zgodą zarządcy drogi reklama może być zlokalizowana w odległości bliższej niż wskazana w ww. przepisie. W ocenie skarżącej powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady postępowania, wydając decyzję przy przyjęciu zupełnej dowolności, co nie mieści się w jej uznaniowym charakterze, podważając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 39 ust. 1 u.d.p. organ podkreślił, iż powyższy przepis zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy do nich zaliczyć m.in. obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść ust. 3 ww. artykułu, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może to jednak nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielonego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W ocenie organu, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia, a zatem organ I instancji zasadnie odmówił jego wydania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, iż czerpanie korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie świadczy o istnieniu szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Również fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie może mieć wpływu na decyzję organu. W ocenie organu, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby przedmiotowej sytuacji zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, który dawałby podstawę do zadośćuczynienia wnioskowi strony. Zatem w ocenie organu odwoławczego, argumenty zawarte w odwołaniu, przy obszernej, wnikliwej i rzetelnie przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, nie mogą w żaden sposób wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. W motywach skargi wskazała, iż wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jej pierwszym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] i dotychczas organ nie odmawiał ich wydania. Zdaniem skarżącej, od czasu złożenia pierwszego wniosku nie doszło do zmiany umiejscowienia nośnika oraz jego parametrów, dlatego też twierdzenie organu o tzw. "braku szczególnie uzasadnionego przypadku" bez określenia, iż doszło do jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego, jest co najmniej niezrozumiałe. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia wydane w ramach prowadzonego postępowania ze względu na swoją ogólnikowość oraz brak odniesienia do przedmiotowej lokalizacji mogłyby uzasadniać odmowę wydania zezwolenia na zajęcie dowolnego pasa drogowego na terenie W. Ponadto, powołując się na przeprowadzone badania organ nie wykazał, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji występuje tak znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć wpływ na zwiększenie liczby wypadków drogowych. Podnosząc ponownie argumenty zawarte w odwołaniu, skarżąca podkreśliła, iż limit prędkości, który odnosi się bezpośrednio do przedmiotowej lokalizacji - do dnia dzisiejszego nie został wprowadzony. Powołanie się na hipotetyczne, przyszłe zmiany w ocenie strony nie może stanowić uzasadnienia decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby były przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na zawarte w nich rozstrzygnięcie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż z treści wniosku z dnia 4 grudnia 2006 r. jednoznacznie wynika, iż strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy u.d.p nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc – zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej, posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. – w szczególności – czy nie występuje obecnie – zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym - przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, a brak okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa uzasadniał odmowę wydania zezwolenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż - wbrew twierdzeniom skarżącej - badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Kierując się regułą przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym – organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajecie pasa drogowego organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.