I OSK 1383/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 171/08 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 171/08 oddalił skargę D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Zabrze decyzją dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 79 ust. 1 - 4, art. 106 ust. 1, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 653 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zwolnienia D. B. z odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej i zobowiązał go do wnoszenia częściowej odpłatności od 1 kwietnia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 487,33 zł miesięcznie, a w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 lipca 2008 r. w wysokości 545,31 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji. W decyzji tej zamieszczono prawidłowe pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący pismem z dnia 10 października 2007 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach pismem z dnia 30 października 2007 r. zwróciło się do skarżącego o wyjaśnienie charakteru pisma z dnia 10 października 2007 r., czy wskazane pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. czy też jest skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W piśmie zamieszczono warunek, że w przypadku nie udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pismo z dnia 10 października 2007 r. pozostawione zostanie bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 14 listopada 2007 r. udzielił odpowiedzi, zaznaczając, że jego odwołanie dotyczyło decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2007 r. W następstwie tego pisma wskazany powyżej organ w dniu 30 listopada 2007 r. ponownie zwrócił się do skarżącego z wezwaniem o sprecyzowanie charakteru prawnego pisma z dnia 10 października 2007 r. - czy jest ono skargą do sądu administracyjnego, czy też odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2007 r. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku nie udzielenia odpowiedzi organ ten uzna, że pismo skarżącego z dnia 10 października 2007 r. jest odwołaniem, tak jak zaznaczyła to strona w piśmie z dnia 14 listopada 2007 r. Na ponowne wezwanie strona nie udzieliła odpowiedzi, w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając że strona wniosła niedopuszczalny środek zaskarżenia, a była pouczona o trybie zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i uznania jego pisma z dnia 10 października 2007 r. za skargę na decyzję wskazanego powyżej organu z dnia [...] września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o przysługującej skarżącemu możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W pouczeniu tym w sposób jednoznaczny wskazano Sąd, do którego taką skargę można wnieść, podano termin oraz tryb, w którym należy ją złożyć. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wypełniło obowiązek wynikający z postanowień art. 9 k.p.a., czyli zasady informacji oraz nie dopuściło się naruszenia postanowień art. 107 § 1 k.p.a., gdy idzie o elementy decyzji administracyjnej. Wskazany powyżej organ odwoławczy zasadnie wzywał skarżącego do sprecyzowania treści swojego pisma z dnia 10 października 2007 r., skoro z treści wskazanego pisma nie wynika, jaki jest jego charakter, natomiast bez wątpienia stanowiło ono przejaw niezadowolenia z otrzymanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji wezwanie skarżącego do sprecyzowania charakteru prawnego wskazanego pisma Sąd I instancji uznał za zasadne i mające umocowanie w przepisach prawa z uwagi na niezbędność uruchomienia prawidłowego trybu postępowania, albowiem obok skargi do sądu administracyjnego powyższe pismo mogło stanowić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji czy o wznowienie postępowania względnie inną formę weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie określił swoje pismo z dnia 10 października 2007 r. jako odwołanie od decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] września 2007 r. i wskazał numer tej decyzji. W tej sytuacji faktycznej zachowanie organu odwoławczego polegające na ponownym zwróceniu się do skarżącego o sprecyzowanie treści jego pisma, należy uznać za zasadne i prawidłowe. Organ odwoławczy w sposób precyzyjny sformułował swoje pytanie, jak również w sposób jednoznaczny wskazał, jak będzie interpretował pismo skarżącego z dnia 10 października 2007 r. oraz jego odpowiedź z dnia 14 listopada 2007 r. w przypadku nie udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wskazane pismo, a tym samym potwierdził, że w dniu 10 października 2007 r. wniósł odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dopełniło wszystkich wymogów, aby ustalić treść żądania skarżącego i w tym zakresie nie można temu organowi postawić w sposób skuteczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej rozważania pozwalały zdaniem Sądu uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w sposób prawidłowy zinterpretowało sytuację faktyczną występującą w sprawie. Skoro skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu odwoławczego, to stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. organ ten zobligowany był z uwagi na niedopuszczalność przedmiotową do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Oznacza to, że i w tym zakresie organ administracji nie dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Konsekwencją takiego stanowiska było oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj: - art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sąd zaniechał ustalenia rzeczywistych motywów jakimi skarżący kierował się wnosząc skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, pomimo braku wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego, o którym mowa w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wypełniło ciążące na nim obowiązki wynikające z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a których to nie wypełnienie w istotny sposób, według skarżącego, wpłynęło na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) wydanie wyroku w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zamieszczenie w decyzji czy postanowieniu organu administracji publicznej tzw. formułki pouczenia nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.. Wg komentarza Zbigniewa Janowicza ( Lex Polonica) art. 9 k.p.a., zmodyfikowany w 1980 r., wyraża zasadę udzielania pomocy prawnej zarówno stronom, jak i innym uczestnikom postępowania (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne 1962, s. 110 i Postępowanie administracyjne 1983, s. 91, mówi o "zasadzie ogólnej udzielania informacji stronom"). Artykuł ten już w brzmieniu z 1960 r. zobowiązywał organy administracji państwowej do czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, nakazując w tym celu udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Chodzi tutaj oczywiście nie tylko o przepisy proceduralne, ale także o przepisy prawa materialnego (prawa administracyjnego i innych gałęzi prawa będących przedmiotem orzecznictwa administracyjnego). Artykuł ten dokonał zatem wyłomu w obowiązującej na ogół starej zasadzie ignorantia iuris nocet. Obecnie art. 9 k.p.a. nakazuje także należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Chodzi więc nie tylko o zapobieżenie możliwej, wskutek nieznajomości prawa, szkodzie, lecz również o udzielenie stronom wszechstronnej pomocy co do okoliczności tak faktycznych jak i prawnych - w takim zakresie, w jakim właśnie mogą one mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kodeksem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki - enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - nie występują w sprawie. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie stwierdzić należało, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 113 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew twierdzeniu skarżącego sprawa niniejsza została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd I instancji i zamknięcie rozprawy nastąpiło bez uchybienia art. 113 § 1 p.p.s.a., co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Nie ma też znaczenia czy skarżący w sposób właściwy określił w skardze naruszenie prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), skoro zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie mógł również być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przede wszystkim podnieść należy, że przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Dlatego też podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania winna wskazywać jakie jeszcze inne, konkretne przepisy proceduralne naruszył Sąd w toku dokonywanej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący w ramach powyższego zarzutu stwierdził, że uchybieniem Sądu było błędne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wypełniło ciążące na nim obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że organ administracji nie wypełnił w sposób właściwy obowiązków wynikających z powołanego przepisu, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto, jak stanowi ten przepis - organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednakże uchybienie to, które uszło uwadze Sądu I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle bowiem treści korespondencji pomiędzy D. B. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, jaka nastąpiła po wniesieniu przez skarżącego pisma z dnia 10 października 2007 r. w tym pism organu z dnia 30 października 2007 r. i dnia 30 listopada 2007 r. stwierdzić należy, że obowiązek wynikający z zasady zawartej w art. 9 k.p.a. potraktowany został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powierzchownie. Mimo, że z pism skarżącego wynikało, że być może nie dostrzega on różnicy pomiędzy "odwołaniem" a "skargą" organ nie udzielił szczegółowych informacji o różnicy pomiędzy tymi środkami prawnymi i niezbędnych wskazówek, jak należy postąpić, aby uniknąć negatywnych konsekwencji procesowych. Tymczasem, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu bierność organu w zakresie wypełniania obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanych z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej oraz zobowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zatem zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 79). Wobec tego jednak, że mimo, iż w piśmie organu z dnia 30 listopada 2007 r. wyraźnie zaznaczono jakie skutki spowoduje dla skarżącego nieudzielenie odpowiedzi w zakreślonym terminie a odpowiedź ta przez D. B. nie została udzielona stwierdzić należało, że niedostateczne wypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem to D. B., nie odpowiadając na kolejne pismo organu wyraził wolę, by pismo rozpatrzone zostało jako odwołanie, co miało dla organu wiążący charakter. Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną D. B. rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu A. R., bowiem przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia