I SA/Wa 483/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie włączenia szkół do zespołu szkół oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie włączenia szkół do Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w C. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zapadło przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Rada Powiatu C. wyłączyła z dniem 1 stycznia 2008 r. z Zespołu Szkół im. [...] w G. trzy szkoły nierolnicze: Liceum [...] w G., Liceum [...] w G. oraz Technikum nr [...] w G. Następnie w dniu [...] września 2007 r. Rada Powiatu C. podjęła uchwałę nr [...] o utworzeniu z dniem 1 stycznia 2008 r. Powiatowego Zespołu Szkół [...] w G., w skład którego wchodzić miały ww. szkoły. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Rada Powiatu C. działając na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. – o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 12 pkt 8 lit. "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie powiatowym (DZ. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592) włączyła Liceum [...] w G., Liceum [...] w G. i Technikum nr [...] w G. z dniem 1 stycznia 2008 r. do istniejącego już Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w C. Jednocześnie Rada Powiatu uchyliła swoją uchwałę z dnia [...] września 2007 r. w sprawie utworzenia Powiatowego Zespołu Szkół [...]. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że rozwiązanie to zmniejszy koszty utrzymania szkół i spowoduje, że zmiany organizacyjne będą mniej uciążliwe dla uczniów i pracowników. Uchwała z dnia [...] grudnia 2007 r. została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 31 grudnia 2007 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] powiadomił Radę Powiatu C. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały z dnia [...] grudnia 2007 r. z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 62 ust. 1 i 5 ustawy o systemie oświaty polegające na włączeniu do zespołu szkół, szkół tego samego typu jak te, które już w nim funkcjonują oraz nieuzyskanie zgody kuratora oświaty i wychowania na rozwiązanie zespołu szkół. Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozstrzygnięcie nadzorcze zostały doręczone Radzie Powiatu w dniu 31 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołując treść art. 62 ust. 1 i 5 ustawy o systemie oświaty wskazał, że podejmując w dniu 28 grudnia 2007 r. przedmiotową uchwałę Rada Powiatu C. naruszyła ww. przepisy, gdyż ustawa zezwala wyłącznie na łączenie w zespół szkół różnych typów. Tymczasem po podjęciu kwestionowanej uchwały w skład Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w C. weszły dwa licea ogólnokształcące, dwa licea profilowane i dwa technika, a więc szkoły tego samego typu. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Powiatu C. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół [...] w powiecie c. w skład ww. Zespołu Szkół nr [...] wchodzi już: [...] Liceum [...] im. [...] w C., [...] Liceum [...] w C. oraz Technikum nr [...] w C. Ponadto Wojewoda podniósł, iż przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada winna była bądź wyłączyć szkoły w niej określone z Powiatowego Zespołu Szkół [...] w G. utworzonego uchwałą z dnia [...] września 2007 r., bądź też rozwiązać ten Zespół, co wymaga jednak zgody kuratora oświaty na podstawie art. 62 ust. 5 powołanej ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Powiatu C., zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 79 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mówi w ogóle o połączeniu szkół lub placówek, lecz o włączeniu szkół i placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Przepis ten nie zwiera sformułowania "różnych typów", lecz sformułowanie "inne szkoły lub placówki". Oznacza to, że ustawodawca dopuścił włączenie do już istniejącego zespołu także szkół takich samych typów. Skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko Wojewody, iż przed podjęciem uchwały nr [...] Rada Powiatu C. powinna wyłączyć określone w niej szkoły z Powiatowego Zespołu Szkół [...] w G. utworzonego uchwałą z dnia [...] września 2007 r. bądź też ten Zespół rozwiązać. Zdaniem skarżącej takie stanowisko Wojewody w sposób oczywisty narusza prawo, gdyż w dacie podejmowania kwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały ([...] grudnia 2007 r.) wspomniany Zespół Szkół [...] w G. w sensie prawnym nie istniał, gdyż uchwała z dnia [...] września 2007 r. określiła datę jego utworzenia na dzień 1 stycznia 2008 r. Zatem nie mógł być on rozwiązany ani też nie mogły być z niego wyłączone szkoły. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego jak i rozstrzygnięcie zostało skierowane do Rady Powiatu w tym samym dniu, tj. 30 stycznia 2008 r., co pozbawiło Radę Powiatu C. możliwości obrony swoich interesów i stanowi rażące naruszenie art. 79 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 316). Kryterium oceny legalności uchwały Rady Powiatu w świetle art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Wskazać przy tym należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa – art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Materialnoprawną podstawą uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] był art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. – o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół. Nie ulega wątpliwości Sądu, że użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy. W sprawie jest poza sporem, że na skutek uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w składzie Zespołu Szkół nr [...] w C. znalazły się dwa licea ogólnokształcące, dwa licea profilowane i dwa technika, a więc szkoły tego samego typu. W tym stanie rzeczy Rada Powiatu C. wydając powyższą uchwałę w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym Wojewoda [...] zasadnie wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały a następnie stwierdził jej nieważność. Sąd zauważa wprawdzie, iż w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2008 r. organ nadzoru podał błędną podstawę prawną stwierdzenia nieważności uchwały, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm), zamiast wspomnianego wyżej art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., niemniej w ocenie składu orzekającego uchybienie to nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż mimo przywołania błędnej podstawy prawnej znajduje ono umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, tj. art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skład orzekający nie podzielił natomiast wywodów organu odnoszących się do likwidacji Powiatowego Zespołu Szkół [...] w G. utworzonego uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] września 2007 r., albowiem jak zasadnie podnosi skarżący zespół ten miał być utworzony dopiero z datą 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że w sensie prawnym nie istniał on w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Nie zachodziła zatem potrzeba wszczynania procedury mającej na celu jego rozwiązanie, w tym uzyskanie na to rozwiązanie zgody kuratora oświaty. Wywody te nie mają jednak wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę legalności –podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż jak już wyżej wskazano uchwała Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sposób istotny narusza art. 62 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie mogła się ostać i zasadnie Wojewoda stwierdził jej nieważność. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jednoczesne zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz doręczenie Radzie Powiatu podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, iż nie każde naruszenie przez organ przepisów postępowania w toku rozstrzygania sprawy uzasadnia uchylenie przez Sąd podjętego rozstrzygnięcia. Zważyć należy, iż postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych skierowanych na eliminację naruszeń prawa w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego. Jedną z takich czynności jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Służy on zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu przez zapewnienie możliwości składania wyjaśnień czy przedstawiania dowodów jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Stwierdzenie nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności procesowych lub ich zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczone stronie skarżącej jednocześnie z rozstrzygnięciem nadzorczym nie powoduje automatycznie wadliwości samego rozstrzygnięcia. Dopiero ocena, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy uzasadnia jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego Radzie Powiatu C. łącznie z rozstrzygnięciem nie miało wpływu na wynik tegoż postępowania, gdyż w związku z niespornym stanem faktycznym sprawy, ocena przedmiotowej uchwały jako sprzecznej z przepisami prawa dokonana przez Wojewodę, a podzielona przez Sąd nie mogła być odmienna niezależnie od zajmowanego w tym przedmiocie przez Radę Powiatu stanowiska i składnych w toku postępowania wyjaśnień. Skoro zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucić można jedynie takie naruszenia prawa, które nie mają wpływu na wynik sprawy, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).