II SA/Gl 336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2008 r. (w trybie uproszczonym) sprawy ze skargi D. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. D. P. i J. P. zwrócili się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego parceli nr [...] o pow. [...] m2, Kw [...], położonej w B. przy ul. [...] - w prawo własności. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent B. działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), orzekł m.in. o: 1) przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy B., w prawo własności na rzecz J. P. i D. P. – po połowie, 2) ustaleniu opłaty za przekształcenie tego prawa – na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. przy przyjęciu wartości rynkowej gruntu w kwocie [...] zł i wartości przekształcenia prawa w kwocie [...] zł, 3) określeniu wysokości należności z tytułu opłaty w kwocie [...] zł, płatnej w terminie 14 dni od ostateczności decyzji – przy zastosowaniu 70 % bonifikaty wynikającej z § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na fakt spełnienia ustawowych przesłanek przekształcenia prawa z uwagi na zabudowanie nieruchomości budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe. W odwołaniu od decyzji – w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa, D. P. i J. P. zarzucili błędne ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego oraz prawa wartości nieruchomości, bezpodstawnie ich zdaniem zawyżonym w stosunku do wartości wynikającej z opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz wskazali na brak uzasadnienia wysokości ustalonej opłaty. Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o zmianę decyzji organu I instancji w zaskarżonej części – poprzez ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego w kwocie [...] zł, wartości nieruchomości w kwocie [...] zł i ustalenie opłaty w kwocie [...] zł z uwagi na udzieloną bonifikatę w wysokości 70 %. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji organu I instancji w części ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności na kwotę [...] zł i określeniu w tym zakresie wartości przekształcenia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stąd też brak podstawy prawnej do przyjęcia ceny działki zgodnie z propozycją organu I instancji, odbiegającą od wyceny rzeczoznawcy na poziomie [...] zł za m2, podczas gdy wg operatu wartość rynkowa parceli [...], wyniosła [...] zł ([...] zł/1 m2), wartość użytkowania wieczystego – [...] zł ([...] zł/1 m2), wartość przekształcenia – [...] zł ([...] zł/1 m2). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że opłatę z tego tytułu należy ustalić w kwocie [...] zł, czyli zgodnie z wyceną rzeczoznawcy. Decyzję powyższą doręczono odwołującym się w dniu [...] r., zaś wnioskiem nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...] r. zwrócili się oni o jej uzupełnienie poprzez orzeczenie o opłacie z tytułu przekształcenia prawa. Zdaniem wnioskodawców, w tym celu niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem zgodnie z art. 138 § 2 kpa, niezbędne jest uchylenie w tym zakresie decyzji organu I instancji (w pkt 3) i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zastosowanie przez organ I instancji bonifikaty w wysokości 70 %. Zaskarżoną decyzją, podjętą w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 111 § 1 i art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uzupełnieniu własnej decyzji z dnia 12 listopada 2007 r. przez: – uchylenie decyzji organu I instancji w pkt 3 – orzeczenie w tym zakresie o opłacie za przekształcenie prawa w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja w dniu [...] r. była niepełna, bowiem ograniczała się do określenia wartości przekształcenia, nie rozstrzygając o ustalonej przez organ I instancji opłacie z tego tytułu przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 70 % - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w B.j z dnia [...] r. Zatem wobec ustalenia nowej wysokości wartości przekształcenia w kwocie [...] zł, należało ustalić opłatę od tejże wartości, przyjmując 70 % bonifikaty. W skardze do sądu administracyjnego D. P. i J. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. jako wydanej z naruszeniem art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). Zdaniem skarżących, decyzja uzupełniająca nie uwzględnia przysługującej im bonifikaty w wysokości 90 % wartości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, aczkolwiek zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej, od dnia 1 stycznia 2008 r. w postępowaniu niezakończonym decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy w nowym brzmieniu. Zatem w ocenie skarżących, Kolegium orzekając o opłacie za przekształcenie prawa w dniu [...] r. powinno zastosować przepisy obowiązujące w tej dacie. Zatem skoro spełnili wymogi z art. 4 ust. 8 ustawy – z uwagi na dochód na członka rodziny w gospodarstwie domowym, opłata winna wynosić [...] zł. Wreszcie, skarżący wskazali, że postępowanie w tej sprawie toczy się od [...] r. i w jego toku kilkakrotnie nastąpiła zmiana stanu prawnego na ich niekorzyść. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę z up. Prezesa SKO wniesiono o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jako że skarżący nie złożyli wniosku o ustalenie 90 % bonifikaty od opłaty, zaś ustawodawca nie wprowadził działania w tym zakresie z urzędu. Stąd też jedynie wniosek skarżących i złożenie dowodów o wysokości dochodów za II półrocze roku [...] jako poprzedzającego wystąpienie z żądaniem przekształcenia prawa, uprawniałoby do zastosowania bonifikaty z art. 4 ust. 8 ustawy. W piśmie z dnia [...] r. Kolegium nie sprzeciwiło się wnioskowi skarżących o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący J. P. podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości, iż zgadzali się na udzielenie im bonifikaty i byli przekonani, że w ich sprawie zostanie zastosowana aktualna bonifikata, obowiązująca od dnia [...] r. – bez potrzeby składania kolejnego wniosku w tym względzie. Nadto, skarżący zarzucił, iż we wniosku z dnia [...] r. o uzupełnienie decyzji, wskazali na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego określić wysokość bonifikaty, co Kolegium winno potraktować jako wniosek o udzielenie bonifikaty w wysokości, określonej przepisami, a więc skoro decyzję ostateczną wydano po [...] r. – w wysokości 90 %, Wreszcie, z powodu naruszenia art. 9 i 10 kpa, nie poinformowano ich o konieczności złożenia wniosku o bonifikatę na skutek zmiany przepisów. Aczkolwiek w ocenie skarżącego, nie byli zobowiązani do złożenia kolejnego wniosku, z ostrożności procesowej zgłosił jednak żądanie wraz z wyjaśnieniami co do sytuacji majątkowej i rodzinnej, dołączając zaświadczenie Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. w dniu [...] r. o wysokości dochodu w [...] r. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Jej przedmiotem jest decyzja uzupełniająca organu odwoławczego, podjęta w trybie art. 111 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Na tej podstawie strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia zażądać jej uzupełnienia m.in. co do rozstrzygnięcia. Jak wyjaśniono w literaturze, przepis art. 111 § 1 kpa normuje naprawianie wad decyzji nieistotnych, tzn. takich, które nie dają podstaw do jej uchylenia w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych) oraz środków nadzoru. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego, miała ona załatwić całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałem zawartym w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi materiałami i dowodami. W zależności od sytuacji, jeżeli żądanie nie rozstrzygnięte w decyzji nie było rozpoznawane w postępowaniu od samego początku, organ zobowiązany jest przed rozstrzygnięciem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli zaś było tylko pominięte przy wydaniu decyzji, rozstrzygnąć je bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wreszcie, uzupełnienie rozstrzygnięcia ma znamiona faktyczne decyzji częściowej, a więc dopełniającej istniejące już załatwienie sprawy. Uzupełnienie rozstrzygnięcia ze swej natury nie ma cech samoistnej sprawy (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 503 – 507). Zdaniem sądu administracyjnego, z treści art. 111 § 2 kpa, wynika też, że decyzja uzupełniająca rozstrzygnięcie, staje się integralną częścią decyzji pierwotnej (niekompletnej). nie jest to bowiem samoistna sprawa, zaś obie decyzje muszą dotyczyć tego samego stanu faktycznego i prawnego. Nie jest wszak możliwe rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej na podstawie różnych (zmienionych) stanów faktycznych i prawnych, bowiem wówczas rozstrzygnięcie byłoby wzajemnie sprzeczne. Zatem o ile spełnione są przesłanki do wydania decyzji uzupełniającej, zmiana stanu faktycznego i prawnego po podjęciu decyzji niekompletnej, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uzupełnienia decyzji Kolegium z dnia [...] r., jako że przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji, były rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 3, podczas gdy decyzją tą rozpatrzono jedynie odwołanie od pkt 2, w którym organ I instancji ustalił wartość rynkową nieruchomości i wartość przekształcenia prawa. Nie wydano natomiast rozstrzygnięcia co do pkt 3 decyzji organu I instancji co do wysokości samej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie chodziło więc o różne (podzielne) żądania, lecz o rozstrzygnięcie tej samej sprawy, przy czym zachodzi integralny związek pomiędzy wartością przekształcenia prawa a określeniem opłaty z tego tytułu, bowiem sama opłata jest konsekwencją ustalonej wartości prawa. Stąd też ani zmiana okoliczności faktycznych sprawy (np. wzrost wartości prawa), ani też zmiana stanu prawnego po podjęciu decyzji z dnia [...] r. nie mogła mieć znaczenia dla wydania decyzji uzupełniającej. Przy odmiennym rozumowaniu należałoby stwierdzić, iż przy wydaniu decyzji uzupełniającej istniała możliwość weryfikacji operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] r. Wycena ta nie mogła wszak po upływie roku stanowić podstawy orzekania bez opatrzenia go klauzulą rzeczoznawcy o zachowaniu aktualności zawartych w niej danych. Tymczasem ewentualny wzrost cen nieruchomości po wydaniu niekompletnej decyzji, nie miałby już żadnego znaczenia przy wydaniu decyzji uzupełniającej. Ustalenie opłaty w drodze decyzji uzupełniającej stało się zaś integralną częścią decyzji z dnia [...] r. i musiało nastąpić w oparciu o obowiązujący wówczas stan prawny. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie było zakończone decyzją ostateczną do dnia [...] r., bo taki walor miała decyzja Kolegium z dnia [...] r. Brak więc było podstawy prawnej do zastosowania art. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371/ i w konsekwencji określenia opłaty na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przepis ten miałby zastosowanie wówczas, gdyby przed dniem [...] r. Kolegium nie wydało decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, skoro zaskarżona decyzja uzupełniająca z dnia [...] r. stanowi integralną część ostatecznej w rozumieniu art. 16 kpa, decyzji z dnia [...] r. Reasumując, decyzja uzupełniająca winna być wydana przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania decyzji niekompletnej. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy określił opłatę z tytułu przekształcenia prawa zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Niezależnie od powyższego, podzielić należy pogląd organu, zawarty w odpowiedzi na skargę, iż zastosowanie bonifikaty z art. 4 ust. 8 cyt. ustawy, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2008 r., nie mogło nastąpić z urzędu, lecz jedynie na wniosek, którego skarżący nie złożyli, zaś organ odwoławczy nie był obowiązany do udzielenia informacji o zmianie stanu prawnego, bo takiego obowiązku nie można wywodzić z treści art. 9 kpa. Wniosek, złożony przed sądem administracyjnym, a zawarty w piśmie skarżącego z dnia [...] r., jest zaś bezskuteczny. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że skoro decyzja Kolegium z dnia [...] r. zapadła w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jej uzupełnienie nie było dopuszczalne przez wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, gdyż wydanie takiego rozstrzygnięcia może dotyczyć jedynie całości decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym uzasadnia przepis art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy.