II SA/Rz 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej stopień nauczyciela kontraktowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] P. Kurator Oświaty w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 96 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela /Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania T. T. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Wójt Gminy R. wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w R. – Aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia 20 czerwca 2003 r. Nr [...] dla T. T. Na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. Nr 260, poz. 2594/ dokonał bowiem analizy wniosku złożonego w dniu 31 października 2006 r. przez T. T. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego w związku z ubieganiem się o stopień nauczyciela mianowanego wraz z załączoną dokumentacją i ustalił, że T. T. odbył staż na stopień nauczyciela mianowanego w wymiarze 2 lata 9 miesięcy w okresie od dnia 1 września 2003 r. do dnia 31 maja 2006 r., uzyskując pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W okresie odbywania stażu był zatrudniony w Zespole Szkół w R. – Gimnazjum na stanowisku nauczyciela fizyki i matematyki w pełnym wymiarze godzin. Pomimo tego, że legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych – licencjat na kierunku fizyka w zakresie nauczania fizyki i matematyki z dnia 29 kwietnia 2003 r. wydanym przez Uniwersytet R. oraz dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku fizyka w zakresie nauczania fizyki z dnia 11 lipca 2005 r. wydanym przez Uniwersytet R. Wydział Matematyczno-Przyrodniczy, nie może odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego, gdyż w dniu zatrudnienia, tj. 1 września 2002 r. i rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela kontraktowego nie posiadał wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela /art. 10 ust. 10 ustawy – Karta Nauczyciela/. W złożonym odwołaniu T. T. wnosił o "unieważnienie" decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2007 r., gdyż przekreśla ona cały jego dotychczasowy dorobek i stawia go, po przepracowaniu sporego okresu czasu "w punkcie wyjścia". Podał, że w dniu 30 sierpnia 2002 r. miał zaliczone wszystkie przedmioty objęte tokiem wyższych studiów zawodowych na kierunku fizyka z matematyką, a więc w dniu zakończenia stażu spełniał wymagania na stopień nauczyciela kontraktowego. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 8 ustawy – Karta Nauczyciela nie można nawiązać stosunku pracy z nauczycielem, który nie spełnia warunków, o których mowa w ust. 5 pkt 2 – 5, a więc m.in. nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska. W dniu podjęcia przez T. T. zatrudnienia w Gimnazjum w Zespole Szkół w R. kwestię kwalifikacji wymaganych od nauczyciela gimnazjum regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia /Dz.U. Nr 98, poz. 433 ze zm./. Zgodnie z § 2a tegoż rozporządzenia kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w gimnazjach posiada osoba: 1) mająca kwalifikacje określone w § 2 ust. 1, 2) legitymująca się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku /specjalność/ zgodnym /lub zbliżonym/ z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, 3) legitymująca się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku /specjalności/ innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, która ponadto ukończyła – z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć – studia podyplomowe, uzupełniające lub inne prowadzone przez szkołę wyższą albo kurs prowadzony przez zakład kształcenia nauczycieli lub placówkę doskonalenia nauczycieli albo inną instytucję, osobę prawną lub fizyczną, które mogą prowadzić takie kursy zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. W chwili podejmowania zatrudnienia w Gimnazjum w Zespole Szkół w R. T. T. legitymując się wyłącznie świadectwem dojrzałości nie posiadał kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska, wobec czego mógł być zatrudniony w szkole jedynie za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. P. Kuratora Oświaty. Zgodnie z art. 10 ust. 10 ustawy – Karta Nauczyciela do nauczyciela, który nie posiada kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska, nie stosuje się przepisów Rozdziału 3a. Awans zawodowy nauczycieli, co oznacza, że nauczyciel ten nie może odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt II SA 119/01 i z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 336/02. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania T.T. stopnia nauczyciela kontraktowego doszło do rażącego naruszenia prawa, wobec tego decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzająca nieważność wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] jest zasadna. Powyższą decyzję P. Kuratora Oświaty w R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. T., wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie odwołania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucał: "błąd w ustaleniach faktycznych w przedmiotowej sprawie, a tym samym naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego przez przyjęcie, iż decyzja Dyrektora Zespołu Szkół w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. /znak: 2/2003/ będąca podstawą nadania wymienionego stopnia wydana została z rażącym naruszeniem prawa, chociaż w chwili wydawania decyzji przez Wójta Gminy R. w dniu [...] października 2007 r. skarżący spełniał wszystkie warunki do nabycia niniejszego stopnia". W uzasadnieniu skargi T. T. obszernie wywodził, że naruszenie przepisów prawa przy nadaniu mu stopnia nauczyciela kontraktowego nie miało charakteru rażącego. Podkreślał też, że zatrudnienie go w 2002 r. podyktowane było potrzebami szkoły, w czasie zatrudnienia nie zgłaszano do jego pracy żadnych zastrzeżeń, w tym też czasie podnosił swoje kwalifikacje, a wszystko odbywało się za przyzwoleniem organu, który następnie po tak długim okresie czasu stwierdził nieważność decyzji z dnia 20 czerwca 2003 r. Zdaniem skarżącego występuje tu przykład tzw. konwalidacji dotychczasowych czynności w jego sprawie, która nie może być uważana jako naruszająca rażąco przepisy prawa w tym zakresie. "Kurczowe" trzymanie się w tej sprawie litery prawa jest dla niego krzywdzące, nie można mu przypisać jakiegokolwiek zawinienia, aby przyjąć zasadę, że "nieznajomość prawa szkodzi". W odpowiedzi na skargę P. Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga pozbawiona jest podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, jak stanowi art. 145 § 1 powyższej ustawy, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cyt. ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja P. Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], którą ostatnio wymieniony organ stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania T.T. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W podstawie prawnej w/w decyzji z dnia [...] października 2007 r. został powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja stwierdzenia nieważności – należąca do nadzwyczajnych trybów postępowania – daje możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. wadami. Podstawowym elementem odróżniającym postępowanie trybu nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności od postępowania administracyjnego trybu zwykłego jest przedmiot postępowania. W tym ostatnim, tj. w trybie zwykłym wszczyna się postępowanie w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, stanowiących zagadnienie otwarte w tym sensie, że jeszcze w ogóle o nich nie rozstrzygano. Natomiast przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności jest dalszy byt prawny decyzji z wadami określonego rodzaju, a więc nie dotyczy ono tych praw lub obowiązków, o których już rozstrzygnięto w decyzji, lecz jej samej, jako wadliwego aktu prawnego. Jest to, jak akcentuje J. Borkowski – "Nieważność decyzji administracyjnej" ZOO-Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 137/, przedmiot postępowania nowy w stosunku do tego, który rozpatrywano w trybie zwykłym. Nie można więc, co oczywiste, wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, dopóki nie zostanie wydana decyzja w trybie zwykłym. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. wylicza w swej treści wyczerpująco wady decyzji stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 in fine/. Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisy kompetencyjne, jak również przepisy procesowe /vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H. Beck W-wa 1996 r., str. 717/. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa /np. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III SA 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1984, Nr 1, str. 45/. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 in fine podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /np. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96/. Sąd in merito podziela powyższe poglądy i dlatego, w jego ocenie, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja Dyrektora Zespołu Szkół w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. o nadaniu skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w omówionym wyżej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż przepis art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela /Dz.U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm./, zawarty w Rozdziale 3a "Awans zawodowy nauczyciel", ustala następujące stopnie awansu zawodowego nauczycieli: 1) nauczyciel stażysta, 2) nauczyciel kontraktowy, 3) nauczyciel mianowany, 4) nauczyciel dyplomowany. Z przepisów tego rozdziału wynika, że postępowanie dotyczące nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli ma cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub o odmowie nadania takiego stopnia /art. 9b ust. 4 i 6 ustawy/. Postępowanie to jest wieloetapowe - obejmuje odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz w przypadku nauczyciela stażysty, uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie /art. 9b ust. 1 pkt 1 ustawy/, a w przypadku nauczyciela kontraktowego – zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną /art. 9b ust. 1 pkt 2 ustawy/, zaś w przypadku nauczyciela mianowanego – uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej /art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy/. Przepisy tegoż Rozdziału, tj. 3a nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu albo decyzji odmownej w tym zakresie. Jeżeli więc nauczyciel spełnia ustawowe wymagania uzasadniające ubieganie się o wyższy stopień awansu zawodowego, to warunkiem rozpoczęcia stażu jest jedynie jego wniosek o staż skierowany do dyrektora szkoły. Natomiast, gdy nauczyciel nie spełnia warunków do nadania wyższego /kolejnego/ stopnia awansu – np. nie spełnia wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych, to wówczas należy podjąć decyzję o odmowie nadania mu takiego stopnia /art. 9b ust. 6 ustawy/. Niesporne jest w rozpoznawanej sprawie, że skarżący podjął zatrudnienie w Gimnazjum w Zespole Szkół w R. w dniu 1 września 2002 r. na stanowisku nauczyciela fizyki i z tym też dniem rozpoczął staż na stopień nauczyciela kontraktowego. Legitymował się wówczas jedynie świadectwem dojrzałości, a więc nie posiadał wymaganych kwalifikacji /art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy/. Nie jest też kwestionowane, że na to zatrudnienie skarżący uzyskał zgodę organu prowadzącego szkołę. Natomiast nauczyciela, który nie spełnia warunku wymienionego w art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy, czyli nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska, można zatrudnić w przypadku zaistnienia potrzeby wynikającej z organizacji nauczania lub zastępstwa nieobecnego nauczyciela, w tym w trakcie roku szkolnego za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny /art. 10 ust. 9 i 7 ustawy/. Zatrudnienie skarżącego, co jest niesporne, podyktowane było "potrzebami szkoły", zaś organem sprawującym nadzór pedagogiczny jest i był P.Kurator Oświaty i to jego zgoda była niezbędna do zatrudnienia skarżącego. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 10 cyt. ustawy do nauczycieli zatrudnionych na podstawie ust. 9 nie stosuje się przepisów rozdziału 3a, a do celów płacowych nauczyciele ci traktowani są jak nauczyciele stażyści /zd. drugie/. Rozdział 3a ustawy – Karta Nauczyciela zatytułowana jest "Awans zawodowy nauczycieli" i przepisy w nim zawarte, jak już wcześniej wspomniano, regulują tryb nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli. Na gruncie tych przepisów, gdy nauczyciel ubiega się o staż zawodowy w celu uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego nie spełniając jednakże wymagań kwalifikacyjnych /art. 9b ust. 1 ustawy/ - bo na przykład nie posiada kwalifikacji zawodowych /art. 9 ust. 1 ustawy/ - wówczas takiemu nauczycielowi należy odmówić nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego /art. 9b ust. 6 ustawy/. Zatem ocena organów orzekających w sprawie, iż nauczyciel, który nie posiada kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska nie może odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego, nie jest dowolna. Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednoznacznie, że decyzja [...] Dyrektora Zespołu Szkół w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana, z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu, przyznał skarżącemu uprawnienie /nadając kolejny stopień awansu zawodowego/, mimo że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem /art. 9b ust. 6 cyt. ustawy/, co w konsekwencji oznacza, że zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności określone w K.p.a. /art. 156 § 1 pkt 2 in fine/. Stąd też Sąd nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, a tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji. Chybione jest stanowisko skarżącego, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. w dniu [...] października 2007 r. spełniał wszystkie warunki do nabycia stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Spełnienie tych warunków, na gruncie obowiązującego prawa materialnego, było niezbędne w dacie wydawania decyzji o nadaniu kolejnego stopnia awansu zawodowego, czyli decyzją z dnia[...] czerwca 2003 r. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa /art. 6 K.p.a./, stąd też przestrzeganie ustanowionej w tym przepisie zasady praworządności – "kurczowe trzymanie się litery prawa", jak twierdzi skarżący – nie może, co oczywiste, stanowić podstawy zarzutu pod adresem organów orzekających w sprawie. Trzeba też podkreślić, że poza sferą kognicji Sądu pozostają wszelkie względy wynikające z klauzul generalnych, takich jak zasady współżycia społecznego, zasady celowości, czy zasady słuszności a właśnie do wymienionych ostatnio odwoływał się skarżący, wskazując na krzywdzący charakter zaskarżonej decyzji. Nie mogło więc to, jak i też wywody o tzw. konwalidacji dotychczasowych czynności – pozbawione jakiegokolwiek prawnego umocowania – odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Wobec powyższego oraz na mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. Sformułowane w odpowiedzi na skargę żądanie zasądzenia od skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje umocowania w przepisach powyższej ustawy /Dział V Rozdział 1/ i dlatego nie ma odzwierciedlenia w sentencji wyroku.