I OSK 1298/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 903/07 w sprawie ze skargi M.L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.K. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 903/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, zaskarżoną przez M.L.K., decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sad przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] skomunalizował na rzecz Gminy Dzielnicy Warszawa Śródmieście zabudowaną nieruchomość przy ul. [...],[...] i [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej nabycia prawa własności budynków przy ul. [...] i ul. [...] z wyłączeniem lokali sprzedanych osobom trzecim i stwierdzenie, że w tej części ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wystąpił M.L.K. – następca prawny b. właścicieli tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister decyzją nr [...] z [...] września 2005 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej nabycia dwóch budynków przy ul. [...] i [...] z wyłączeniem wyodrębnionych 9 lokali mieszkalnych i 2 użytkowych, co do tych lokali stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, a w wyniku wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpoznanie sprawy uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dot. sprzedanych lokali w budynkach przy ul. [...] i [...], a w części dot. lokali niesprzedanych w tych budynkach stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia, wskazanej na wstępie. Skargę na tę decyzję wniósł M.L.K., wskazując, że z art. 158 § 2 K.p.a. wynika, iż w sytuacji takiej jak w tej sprawie organ powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przechodząc do rozważań Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących i podniósł: W postępowaniu nadzorczym powinny brać udział wszystkie strony postępowania, a w tej sprawie organ nie zweryfikował w sposób prawidłowy stanu prawnego nieruchomości i pominął jako strony postępowania osoby, które nabyły lokale na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zawiadamiając poprzednich właścicieli. Każdy aktualny właściciel lokalu ma przymiot strony w postępowaniu i jego pominięcie powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. M.L.K. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku zaskarżając: – część punktu 1 wyroku, w której WSA uchyla niezaskarżoną część decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Ministra) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (dalej decyzja nr [...]), tj. część, w której Minister orzekł następująco: "stwierdzam nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Dzielnicę Warszawa- Śródmieście prawa własności lokali znajdujących się w budynkach przy ul. [...], [...], które nie zostały sprzedane osobom fizycznym (tiret trzecie osnowy zaskarżonej decyzji); – część punktu 2 wyroku, w której WSA orzekł, iż część decyzji nr [...] zacytowana powyżej nie podlega wykonaniu, i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w opisanej wyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA lub o zmianę wyroku przez orzeczenie o oddaleniu skargi M.K. na decyzję nr [...] lub w przypadku uznania, że są to punktu niepodzielne, zaskarżają punktu 1 i 2 wyroku i wnosząc o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to: 1. art. 134 § 1 ustawy przez błędne jego zastosowanie, będące wynikiem błędnej wykładni tego przepisu, 2. art. 134 § 2 ab initio ustawy, przez niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji orzeczenie na niekorzyść skarżącego, 3. art. 152 ustawy przez błędne jego zastosowanie, 4. art. 141 § 4 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu, tj. niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania, 5. art. 28 K.p.a. przez błędną jego wykładnię, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd, uznając, iż istnieje podstawa do wznowienia postępowania co do całości decyzji Ministra i uchylając ją w całości nawet w części niezaskarżonej wyszedł poza granice sprawy. Tym samym orzekł na niekorzyść skarżącego, gdyż znalazł się on w gorszej sytuacji niż miał ją po wydaniu decyzji, nadto mówiąc o zarzutach skarżących uznał również za występującego w takim charakterze Prezydenta m.st. Warszawy, mimo odrzucenia jego skargi postanowieniem z dnia 18 lipca 2007 r. I SA/Wa 997/07, prawomocnym od 20 maja 2008 r. Sąd nie zawarł również wskazań co do dalszego zachowania się Ministra, którego obligował do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którą to wiedzę organ też czerpie z danych Prezydenta, który jako strona postępowania nie jest zainteresowany we właściwym udzieleniu tych wyjaśnień. Naczelny Sąd zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu, zawierała 3 punkty, oznaczone jako tiret’y. W pierwszym Minister uchylił decyzję nr [...] z [...] września 2005 r., w drugim – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dot. budynków przy ul. [...] i [...] co do sprzedanych lokali, w trzecim – stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej – co do tych budynków w części dot. lokali niesprzedanych. W skardze na tę decyzję M.L.K. wyraźnie zaznaczył, iż dotyczy ona tylko tej części decyzji Ministra, która odmawia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody, podkreślając, że jest to tiret drugie i wniósł o uchylenie decyzji w tej części. Wynika więc z tego, że przedmiotem skargi M.K. nie była cała ostateczna decyzja Ministra,. ale tylko ta jej część, która zawierała rozstrzygnięcie w drugim tiret – tj. odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zakreśla ramy kontroli przez wojewódzkie sądy zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi ani podstawą prawną w niej powołaną. Wobec tego Sąd Wojewódzki w granicach sprawy bada jej wszystkie aspekty z urzędu, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i orzeka w zależności nie od postawionych wniosków, ale od dokonanej przez siebie oceny, jednak rozstrzygając w granicach danej sprawy, co oznacza, że Sąd jest związany granicą zaskarżenia. Jeżeli bowiem skarga wyraźnie określa przedmiot w tym znaczeniu, że wskazuje, iż dotyczy określonej części decyzji, to tym samym zakreśla granice w ramach których Sąd dokonuje kontroli, dalej już nie będąc związanym zarzutami, wnioskami ani podstawą prawną. Wyjście przez Sąd poza granice zaskarżenia narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z kolei § 2 art. 134 stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Niniejsza sprawa najlepiej uświadamia, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice zaskarżenia, doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wyżej, decyzja Ministra składała się w istocie z 3-ch punktów oznaczonych jako tiret, z których drugi był dla skarżącego niekorzystny a trzeci korzystny, bowiem uwzględniający jego wniosek. Uchylenie decyzji w całości, mimo iż skarga została wniesiona tylko od tiret drugiego, spowodowało wyeliminowanie rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżącego. Byłoby to możliwe tylko wówczas gdyby decyzja była nieważna. Takiej wady jednak Sąd nie stwierdził, a zatem naruszył art. 135 § 2 P.p.s.a. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 P.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeśli idzie o naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. to Sąd się tego nie dopuścił. Wskazania do dalszego postępowania, o których mowa w tym przepisie nie mogą być instrukcją postępowania dla organu. Mają natomiast określić jakie kwestie w ponownym postępowaniu wymagają wyjaśnień i to zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku. Zalecenie prawidłowego określenia stron postępowania jest takim właśnie udzieleniem wskazań, natomiast organ obligowany jest zastosować środki, które zalecenie to pozwolą wykonać. Uwagę tą czyni Naczelny Sąd, odpowiadając na ten zarzut skargi, bowiem uwzględniona ona została tylko z powodu naruszenia art. 134 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.