VII SA/Wa 626/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg M. B., D. B. i P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. B., D. B. i P. B. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], przez M. B. i P. B. W dniu [...] listopada 2005 r. M. B., D. B. i P. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. We wniosku zakwestionowali uzasadnienie decyzji o sprzeciwie. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących jej nieważność. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie określają jednoznacznie, w jakich przypadkach wnosi się sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli jednak organ nadzoru budowlanego stwierdził, że do zawiadomienia nie dołączono wszystkich dokumentów określonych w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego oraz wybudowano obiekt z odstępstwami, to jest uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. W efekcie rozpoznania odwołania M. B., D. B. i P. B., podnoszącego że zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego organ właściwy w przypadku stwierdzenia niekompletności lub braków w dostarczonych przez inwestora dokumentach powinien wezwać inwestora do usunięcia tych braków, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podzielił stanowisko organu wojewódzkiego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. B., D. B. i P. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi nadzoru budowlanego niewskazanie podstawy prawnej zakwalifikowania stwierdzonych odstępstw jako uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu, jak też niewezwanie stron do uzupełnienia dokumentacji złożonej przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy, do czego był zobowiązany przepisami prawa. Naruszenia te mają w ocenie skarżących charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2006 r., oddalając skargę M. B., D. B. i P. B. uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mając zwłaszcza na uwadze, że zaniechanie wezwania inwestorów do uzupełnienia dokumentów stanowi wprawdzie naruszenie przez organ przepisów postępowania, nie ma ono jednak charakteru naruszenia rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd kierował się również i tym, że inwestor po uzupełnieniu dokumentów ma możliwość ponownego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Ponadto zdaniem Sądu przepisy nie określają, w jakich przypadkach zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest wymagane, jednakże skoro zawiadomienie zawierało szereg braków (wyliczonych w decyzji o sprzeciwie), to okoliczność ta, jak też ujawnione odstępstwa, prawidłowo wpłynęły na decyzję organu o rezygnacji z wzywania inwestora do uzupełnienia braków i nieścisłości, do czego zobowiązuje organ art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu. W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez M. B., D. B. i P. B., wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje sprawę powtórnie w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r. Stosując się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie i wymaga bezspornego ustalenia, że zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 156 § k.p.a. a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jego zadaniem jest tylko rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje dla inwestora obowiązek polegający na tym, iż w razie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami i nieścisłościami, dostrzeżonymi przez organ przyjmujący zawiadomienie, jest obowiązany uzupełnić określone dokumenty. Z treści tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził również wniosek, że wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Od tego obowiązku organ byłby zwolniony jedynie wówczas, gdyby już z samego zawiadomienia, bez uzupełnienia jego braków, wynikało, iż nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy wnieśli zawiadomienie o zakończeniu budowy z brakami, które podlegały usunięciu na wezwanie organu. Jednakże organ odstąpił od wezwania do uzupełnienia braków, gdyż rozbudowa obiektu została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymieniając te odstępstwa, organ nie stwierdził jednak, że mają one charakter istotny, czyli w istocie uznał fakt dokonania zawiadomienia z brakami, za przyczynę uzasadniającą wniesienie sprzeciwu. Organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie zgłoszenia błędnie przyjął, że skoro art. 54 Prawa budowlanego nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu, to daje mu pełną swobodę działania. Sprzeciw więc, w ocenie organu, mógł być wniesiony w sytuacji, gdy inwestor zrealizował budowę z jakimikolwiek odstępstwami, niezależnie od tego, czy są one istotne, oraz dokonał zawiadomienia wymaganego tym artykułem z brakami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie błędne rozumienie przepisu art. 54 Prawa budowlanego jest niezgodne z istotą uregulowań ustawy oraz z Konstytucją RP i wyrażoną w niej zasadą działania organów zgodnie z prawem oraz zasadą ochrony własności. Należy również zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku kasacyjnym, że niewywiązanie się z obowiązku wezwania do usunięcia braków zgłoszenia i wydanie decyzji o sprzeciwie bez uprzedniego podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia stwierdzonych braków zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie prawa, to jest art. 54 w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Stanowisko, iż po wydaniu sprzeciwu w niniejszej sprawie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami, inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy, dołączając wymagane dokumenty, budzi istotne wątpliwości, aprobuje bowiem taką sytuację, iż skutki niewywiązania się przez organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy z obowiązku wezwania strony do uzupełnienia braków zawiadomienia, wynikającego z art. 57 ust. 4, mogą być przenoszone na inwestora. Uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, niewykonanie zaś tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staje się bezskuteczne, co oznacza, iż prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. Tylko wówczas inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia i oczywiste jest, iż powinien to uczynić po uzupełnieniu wymaganych dokumentów. Uchylenie natomiast decyzji o sprzeciwie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji powoduje, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy odnosi skutek wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, decyzje zarówno organu II jak i I instancji należało uchylić na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.