VIII SA/Wa 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 listopada 2001 r. T.M. złożył do Starosty Powiatu Z. wniosek, w którym domagał się wydania decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów oznaczonych jako działka nr [...], położona w Z., gdyż działka ta jest przeznaczona pod budowę piekarni. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] Starosta Z. na podstawie, m.in. art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1,6,7,8,13,14, art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zezwolił T.M. na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy BR IIIb o pow. 812,60 m² wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w Z., stanowiących część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,7044 ha z przeznaczeniem na budowę piekarni oraz ustalił dla inwestora należność z tytułu wyłączenia z rolniczego użytkowania gruntu przeznaczonego pod budowę piekarni w wys. 13. 599,26 zł pomniejszoną o aktualną wartość gruntu, tj. 12 189 zł. i ustalił stałą opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania w wys. 10 % należności. Następnie wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. T.M. zwrócił się do Starosty Z. o uchylenie w/w decyzji z uwagi na fakt, iż przedsięwzięta przez niego inwestycja służy wyłącznie przetwórstwu rolno-spożywczemu, a więc nie było podstawy do wyłączenia działki z produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Starosta Z. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2001 r.. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2 w/w ustawy przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu należy rozumieć budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Zatem inwestycja polegająca na budowie piekarni nie spełnia warunków określonych w art. 4 pkt 2 w/w ustawy. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż zasady ochrony gruntów rolnych reguluje ustawa z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zawiera definicje pojęć w niej użytych. Gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. Działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona symbolem BR-III b, określona jest jako użytek rolny. Na części tej działki znajdują się budynki. Według przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W art. 4 pkt 2 wyjaśniono, że przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Piekarnia nie mieści się w tej definicji. Grupowanie statystyczne rodzajów działalności gospodarczej jest nieprzydatne w ochronie gruntów rolnych i leśnych, z tego względu, że przedsiębiorstwo rolno-spożywcze polega na przetwarzaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Skargę na powyższą decyzję złożył T.M., w której zarzucił naruszenie przepisów art. 6-9 k.p.a. na skutek braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie uwzględnienia całokształtu przepisów regulujących zagadnienie będące przedmiotem rozpoznania, zaniechania przeprowadzenia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego celem dokonania pełnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie oraz naruszenie przepisów art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Skarżący podał, iż jest właścicielem i dzierżawcą gospodarstwa rolnego, z którego produkcja (żyto) jest następnie magazynowana i przetwarzana we wzniesionych przez skarżącego magazynie mąki i piekarni. Jego działalność jest ściśle związana z przetwórstwem rolno-spożywczym czego dowodem może być fakt, że uzyskał kredyt na tego typu działalność. Skarżący przerabia też zboża nabyte od kontrahentów. Okoliczności te jego zdaniem nie były przedmiotem właściwej oceny organów orzekających. Twierdził, iż prowadzi gospodarstwo rolno-spożywcze. W jego ocenie nie istniała potrzeba wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z uwagi na treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest ściśle związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, w którym realizuje się przetwórstwo rolno-spożywcze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając, iż prowadzenie piekarni nie polega tylko na produkcji wypieków z własnej mąki, uzyskanej z własnego zboża, a kredytowanie inwestycji przez Agencję Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T.M. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów zawartych w niej zarzutów. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie należy podkreślić, że dotyczy ono decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a., zatem kontrola jej legalności musi odnosić się do przesłanek określonych w tym przepisie. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ja wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W takim przypadku organ właściwy wydaję decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z brzmienia powołanego przepisu można uznać, że postępowanie na jego podstawie wszczynane jest z urzędu. Nie można jednak wykluczyć zgłoszenia w tym zakresie żądania przez stronę, które może być co najmniej kwalifikowane jako zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych dla wzruszenia decyzji ostatecznych. Może on mieć zastosowanie zarówno do decyzji wadliwych, jak i niewadliwych. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Kwalifikowane wady, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. nie mogą zostać usunięte przez organ za zgodą strony. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie jest możliwe jedynie, gdy przemawia za tym interes strony lub słuszny interes społeczny, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W niniejszej sprawie zgoda strony nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do możliwości zastosowania art. 155 k.p.a., co do poszczególnych rodzajów decyzji administracyjnych, to za dopuszczalne uznaje się stosowanie art. 155 k.p.a. zarówno do decyzji uprawniających, jak i zobowiązujących, decyzji konstytutywnych i deklaratoryjnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, działając w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. organ nie może ograniczyć się wyłącznie do zbadania legalności decyzji ostatecznej. Przepis ten nie jest również podstawą do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Jego stosowanie związane jest z weryfikacją decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. - gdy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. komentarz do art. 155 k.p.a. (w:) M. Jaśkowska. A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005). Działając na podstawie art. 155 k.p.a. organ rozważa zatem, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Ma to zastosowanie zarówno do decyzji obarczonych wadami niekwalifikowanymi, jak i decyzji prawidłowych, zgodnych z prawem, których zmiana leży jednak w interesie strony lub interesie społecznym. Uwzględnienie tego interesu należy do sfery uznania administracyjnego. Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej przekonuje, że organy, zamiast dostosować się do dyspozycji art. 155 k.p.a., ponownie oceniły sprawę w aspekcie przepisów prawa materialnego i formalnego, które legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2001 roku. Utrwalone jest orzecznictwo, podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. V SA 1346/99; z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. III SA 1388/99; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. III SA 1854/99; z dnia 24 października 2000 r. , sygn. III SA 2468/99; z dnia 23 marca 2001 r. , sygn. IV SA 1515/, z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. III SA 402/01). Wskazane braki i uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym wobec oczywistego naruszenia przepisów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada czy zachodzą w sprawie przesłanki z art. 155 k.p.a. i pod kątem istnienia przesłanek z tego przepisu przeprowadzi postępowanie wyjaśniające. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Koszty sądowe obejmują zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.