IV SA/Wa 775/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. na rzecz skarżącej S. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) zaskarżoną decyzją z (...)lutego 2008 r. - wydaną na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa- utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia (...) grudnia 2007 r. odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów Miasta O. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy referując stan sprawy wskazał, iż S. K. wystąpiła do organu prowadzącego ewidencję gruntów o wpisanie w ewidencji gruntów i budynków działek o nr ew. (...) i nr (...) we wspólnym władaniu S. K. i M. P. Prośbę swą strona umotywowała faktem stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) maja 2006 r. nieważności decyzji Wojewody O. z dnia (...) grudnia 1993 r. nr (...) oraz nr (...), stwierdzających nabycie przez Miasto O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer (...)- powierzchni 0.1374 ha oraz numer (....)- powierzchni 0,0337 ha. Rozpoznając wniosek strony Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. odmówił wprowadzenia powyższych zmian w operacie ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w ewidencji gruntów założonej w 1972 r. S. K. i M. P. były wpisane jako osoby władające gruntem w oparciu o protokół ustalenia stanu posiadania działki o nr ew. (...). Następnie w styczniu 1975 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału na części, działki o numerze(...), położonej przy ulicy (...) na działki o nr (...), (...), (...), (...). Decyzją Urzędu Powiatowego w O. z dnia (...) stycznia 1975 r. podział ten został zatwierdzony. W 1977 roku w operacie ewidencji gruntów Miasta O. została dokonana zmiana polegająca na przeniesieniu działki o nr ew. (...) oraz (...) o powierzchni 0,0214 ha do jednostki rejestrowej Skarbu Państwa. W ocenie organu biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe działki znajdują się od 1975 r. we władaniu Skarbu Państwa i użytkowane są jako droga służąca mieszkańcom ulicy (...)i ulicy (...), zasadnie dokonano zmian zapisu w rejestrze ewidencji gruntów, wpisując w miejsce właściciela władający Skarb Państwa ( zgodnie ze stanem sprzed komunalizacji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że zapisy w księdze kontowej Wydziału Finansowego, gdzie uwidocznione są dwie pozycje pobranego przez S. K. odszkodowania potwierdzają, iż działka o nr ew. (...) nie była od 1975 r. w użytkowaniu skarżącej. Skoro zatem skarżąca nie dysponuje aktualnym tytułem własności przedmiotowych działek, to zdaniem organu nie może skutecznie domagać się dokonania zmian danych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków i wpisania jej wraz z jej siostrą jako właścicieli, czy władających tych działek. S. K.- w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z (...) lutego 2008 r. - wniosła o uwzględnienie jej skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedstawiając szczegółowo stan sprawy skarżąca podniosła, iż działka o nr (...), zgodnie ze stanem faktycznym oraz zapisem w ewidencji gruntów z 1972 r., znajduje się we władaniu jej oraz jej siostry. W ocenie skarżącej wobec faktu, iż decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnych, na podstawie których Miasto O. nabyło z mocy prawa własności nieruchomości działek wyodrębnionych z podziału działki (...), tj. działki (...) ( obecnie nr (...)) i (...) (obecnie (...)), działki te powinny figurować nadal w ewidencji gruntów jako pozostające w jej władaniu. Skarżąca wskazała ponadto, iż działka o nr (...) użytkowana jest przez nią jako droga dojazdowa do jej posesji oraz jako droga dojazdowa do posesji sąsiadów. W ocenie zatem skarżącej wpisanie w ewidencji gruntów w 1977 r., iż działki te należą do Skarbu Państwa jak również odmowa przywrócenia w obecnym stanie właściwego wpisu, nie jest zgodne z prawem. Podsumowując skarżąca stwierdziła, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowała się do meritum sprawy, bowiem nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił na jakiej podstawie w 1977 r. wykreślił skarżącą oraz jej siostrę z ewidencji gruntów jako władających. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa(...) z (...) lutego 2008 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, zatem skarga jest zasadna. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem S. K. o wpisanie w ewidencji gruntów i budynków działek o nr ew. (....) i (...) jako znajdujących się we wspólnym władaniu skarżącej oraz jej siostry. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie rozważył należycie wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, jak miało miejsce w niniejszym przypadku, organ orzekający związany jest żądaniem strony, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta O., stwierdził, iż skoro skarżąca nie dysponuje aktualnym tytułem własności działek o nr (...) i nr (...), to nie może skutecznie domagać się dokonania, w trybie art. 20 i 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zmian danych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków i wpisania jej oraz jej siostry jako właścicieli, czy władających tych działek. Powyższe wskazuje na to, iż organ odwoławczy, powołując się na brak aktualnych dokumentów wskazujących na tytuł prawny do przedmiotowych gruntów, ocenił wniosek skarżącej faktycznie jedynie w kontekście ewentualnego wpisu skarżącej oraz jej siostry jako właścicieli, co nie było zgodne z treścią tego wniosku. Jak wskazano wcześniej skarżąca wystąpiła do organu prowadzącego ewidencję o wpisanie jej oraz jej siostry jako władających gruntami, podnosząc, iż przedmiotowe grunty pozostają w faktycznym jej władaniu. Mając na uwadze treść wniosku organ winien był zatem dokonać jego oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek pozwalających na wpisanie skarżącej oraz jej siostry jako osób, w których władaniu pozostają działki o nr (...) i nr (...). Dla oceny natomiast zasadności wniosku w tym zakresie konieczne byłoby, po ustaleniu, iż przepisy dopuszczają taką możliwość, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wykazanie, czy skarżąca faktycznie pozostaje we władaniu przedmiotowych działek. Należy mieć na uwadze, iż przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiują pojęcia "władania" nieruchomością, jednakże nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przede wszystkim chodzi o posiadacza samoistnego danego gruntu, o jakim mowa w art. 336 kodeksu cywilnego, a więc osobę, która rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Ujawnienie zatem władającego w ewidencji gruntów możliwe jest wtedy gdy fakt władania jednoznacznie wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dokonanie oceny wniosku skarżącej w niniejszej sprawie musiałoby zatem zostać poprzedzone przeprowadzeniem, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 Kpa, 77 i 80 Kpa, postępowania wyjaśniającego, które wykaże, w czyim władaniu faktycznie pozostają przedmiotowe grunty. Dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby następnie na rozważenie wniosku skarżącej w kontekście dokonania ewentualnych zmiany danych w ewidencji gruntów i ewentualne wpisanie skarżącej wraz z jej siostrą w charakterze władających. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych -inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Dodatkowo w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32) - według normy art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Według ustaleń organu administracji działki o nr (...) i nr (...) nie mają uregulowanego stanu prawnego. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, co następnie zostało potwierdzone w zaskarżonej decyzji, przedmiotowe działki znajdują się jedynie we władaniu Skarbu Państwa. Mając powyższe na względzie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że do rozpoznania wniosku skarżącej należy wziąć pod uwagę treść art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Wobec nieujawnienia w rejestrze tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowych gruntów przepis ten nie będzie miał zastosowania, a ocena wniosku skarżącej w kontekście ewentualnych zmian w ewidencji gruntów w zakresie władania mogłaby nastąpić jedynie w zakresie dopuszczonym przepisem art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie rozważenie, czy norma ta w sprawie może znaleźć zastosowanie, skoro dotyczy ona wyłącznie ewidencji gruntów, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, iż wadliwość zaskarżonej decyzji polega na niewyjaśnieniu przyczyn, dla których w latach 70-tych ubiegłego wieku w rejestrze wpisano jako władający Skarb Państwa, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania administracyjnego. Zakresem postępowania administracyjnego może zostać objęta wyłącznie zasadność dokonania aktualnie określanych zmian w rejestrze gruntów. W obecnie obowiązujących regulacjach normatywnych, określających zasady prowadzenia ewidencji gruntów, brak jest instytucji orzekania w przedmiocie sprostowania błędów, czy oczywistych omyłek. Regulacje w tym zakresie zamieszczone były wcześniej np. w § 30 ust. 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.). W świetle obowiązujących regulacji dokonanie wpisu, o ile nie orzekano w tym przedmiocie w drodze decyzji ( przypadki, gdy wymagane jest wydanie decyzji określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454)- patrz np. § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia), należy traktować jako czynność w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być kwestionowana przez strony na zasadach określonych w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 cyt. ustawy. Po wyekspirowaniu terminów kwestionowania wpisów, o ile ujawniony stan prawny, czy faktyczny nie odpowiada rzeczywistemu, strona może żądać dokonania stosownych zmian w ewidencji w granicach i na zasadach dotyczących dokonania nowych wpisów - odpowiednio na podstawie stosownych dokumentów określających aktualny stan prawny lub po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdy przepis szczególny dopuszcza dokonanie ustaleń własnych przez organ ewidencyjny - patrz np. § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( trzeba mieć na względzie, iż regulacja tego rodzaju stanowi wyjątek od zasady, iż rejestr stanowi odzwierciedlenie stanu wynikającego z dokumentów dotyczących tytułu własności, opracowań geodezyjnych, itp.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ drugiej instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w niniejszym orzeczeniu.