II GSK 112/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 322/08 w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Zarządu Województwa W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Zarządu Województwa W. z [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wypełniania przez M.M., jako uprawnionego do rybactwa, obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zawarta w zaskarżonej uchwale ocena wypełniania przez skarżącego obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej została przeprowadzona na podstawie ustaleń zawartych w protokole z [...] listopada 2007 r. znak: [...]. W uchwale tej Zarząd Województwa stwierdził, że gospodarka rybacka w dzierżawionym przez skarżącego obwodzie rybackim Jeziora R. w zlewni rzeki W. nr [x], w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., była prowadzona przez skarżącego w sposób nieracjonalny. Sąd I instancji podkreślił, że w wyniku dokonanej oceny ustalono, że skarżący nie posiada aktualnego, pozytywnie zaopiniowanego operatu rybackiego dla dzierżawionego obwodu. Posiada jedynie operat gospodarowania w obwodzie rybackim rzeki W. nr [y]. Operat ten nie spełnia jednak wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2002 r. w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. Nr 44, poz. 414), zwanego dalej rozporządzeniem z 29 marca 2002 r., (inna nazwa, numeracja, inne granice obwodu). W wyniku sprawdzenia ustalono również nieprawidłowe wypełnianie przez skarżącego obowiązku dokumentowania działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką. Przedłożona przez skarżącego do sprawdzenia dokumentacja nie spełnia bowiem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2003 r. w sprawie dokumentacji prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa (Dz. U. Nr 180, poz. 1766), ponieważ nie zawierała zestawienia rocznego, protokołów zarybień i połowu. Skarżący nie wywiązał się ponadto z obowiązku zawartego w umowie dzierżawy, ponieważ w roku 2006 nie wpuścił do wód obwodu materiału zarybieniowego. Na podstawie powyższych ustaleń stwierdzono, że w kontrolowanym okresie gospodarka rybacka w obwodzie rybackim jeziora R. w zlewni rzeki W. nr [x], prowadzona była przez M.M. niezgodnie z przepisami ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz. U. Nr 66 z 1999 r., poz. 750 ze zm.) oraz zapisami zawartymi w umowie dzierżawy, w sposób mogący naruszyć interesy innych uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, tj. w sposób nieracjonalny. Sąd I instancji podał, że protokół z przeprowadzonej kontroli został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń 23 listopada 2007 r. oraz że skarżący w piśmie z 26 listopada 2007 r. poinformował organ, że przyjmuje do wiadomości wszystkie uwagi i zalecenia pokontrolne oraz zamierza w jak najszybszym czasie uzupełnić dokumentację wymaganą ustawą. Inspektor dokonujący sprawdzenia podpisał protokół 5 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę M.M. na uchwałę Zarządu Województwa W. podkreślił, że skarżący nie zaprzeczył ustaleniom kontroli i przyznał, iż nie prowadził dokumentacji wymaganej aktualnymi przepisami, usprawiedliwiając to brakiem informacji od organu o nowych wymogach prawnych dotyczących dokumentowania działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką. Sąd I instancji nie uwzględnił powyższych wyjaśnień podnosząc, iż w interesie osoby prowadzącej działalność w zakresie gospodarki rybackiej leżało zapoznanie się z nowymi uregulowaniami prawnymi, a organowi nie można zarzucić naruszenia obowiązku udzielania stronie informacji prawnej w tym zakresie. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż operat rybacki przedstawiony do kontroli jest operatem ważnym, ponieważ na jego podstawie zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne. Sąd zauważył, że do 31 grudnia 2001 r. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód śródlądowych dla celów rybackich było wydawane na podstawie operatu wodnoprawnego, zgodnie z art. 31 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Warunki tego operatu określał § 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny (M. P. Nr 6, poz. 32). Na tej podstawie i dla tych celów został sporządzony operat, jakim dysponuje skarżący. Sąd podkreślił, że w okresie od 20 czerwca 1998 r. do 11 maja 2002 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 10 grudnia 1997 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat rybacki oraz określenia jednostek uprawnionych do opiniowania tych operatów (Dz. U. Nr 154, poz. 1010), jednakże przedłożony przez skarżącego operat nie spełniał wymogów tego rozporządzenia, gdyż nie zawierał daty i numeru pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód i nie był zaopiniowany przez uprawnioną jednostkę. W ocenie Sądu operat przedstawiony do kontroli był w istocie operatem wodnoprawnym, a nie operatem rybackim. Sąd oceniając, czy operat kontrolowany w postępowaniu prowadzonym przez Zarząd Województwa spełniał wymogi stawiane przez przepisy obowiązujące w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, podkreślił, że organ miał podstawy, aby uznać złożony przez skarżącego operat za nieodpowiadający wymaganiom określonym w rozporządzeniu z 29 marca 2002 r. z uwagi na inną nazwę, numerację, inne granice obwodu oraz brak zaopiniowania operatu przez uprawnioną jednostkę. Ponadto Sąd uznał, że złożony przez skarżącego operat zawiera braki w zakresie wymagań określonych w § 4 pkt 4, 5, 7, 10 i 11 ww. rozporządzenia. Sąd powołując się na treść § 5 tego rozporządzenia podkreślił, że szczególne znaczenie dla oceny racjonalności prowadzonej gospodarki rybackiej mają założenia dotyczące ochrony i połowów ryb i raków. Zdaniem Sądu, wymogi operatu rybackiego nie mają tylko formalnego charakteru, ale mają zabezpieczyć wody śródlądowe przed biologiczną dewastacją, spowodowaną ewentualną nieracjonalną gospodarką rybacką. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, że złożony przez niego operat jest ważny, bowiem 10-letni termin, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym miałby znaczenie tylko wówczas, gdyby operat ten odpowiadał wymogom określonym w aktualnie obowiązujących przepisach. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, przesłanki określone w § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z 30 września 2003 r. zostały w sprawie spełnione. Skarżący został bowiem zawiadomiony pismem z 23 października 2007 r. o tym, że zostanie przeprowadzona ocena wypełniania przez niego obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej oraz dokumentacji, którą obowiązany jest przedłożyć do oceny. Sporządzony w wyniku tej oceny protokół spełniał wymogi określone w § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia i stanowił podstawę do dokonania oceny wypełnienia przez skarżącego obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył wprawdzie § 6 ww. rozporządzenia, nie dołączając do protokołu odpisów lub kopii wszystkich dokumentów, na podstawie których przeprowadzono kontrolę, jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie oraz podnoszony przez skarżącego fakt długiego przetrzymywania w Urzędzie Marszałkowskim jego dokumentacji nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. M.M. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa W. z [...] grudnia 2007 r. Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) uznanie przez WSA, że zaskarżona uchwała wydana na podstawie § 48 ust. 1 Statutu Województwa W. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 1999 r. Nr 78, poz. 1375 ze zm.) w sposób zasadny uznała, że skarżący w sposób nieracjonalny prowadził gospodarkę rybacką w obwodzie rybackim Jeziora R. w zlewni rzeki W. nr [x] w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.; Sąd nie wziął pod uwagę, że przed tym okresem, jak i w roku 2007 r., gospodarka ta była prowadzona w sposób racjonalny, a zatem niezasadnym było podjęcie zaskarżonej uchwały po ustaniu przyczyn jej podjęcia, tj. [...] grudnia 2007 r.; 2) art. 6 ustawy o rybactwie śródlądowym w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dokumentacji prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący naruszył przedmiotowe przepisy poprzez nieracjonalną gospodarkę rybacką, która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Jednorazowe niezarybienie z przyczyn niezależnych od skarżącego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego podjęcie zaskarżonej uchwały, o czym świadczy też fakt, iż nie stwierdzono ani jednego przypadku przyduszania się ryb w jeziorze; 3) art. 6a ustawy o rybactwie śródlądowym w związku z rozporządzeniem w sprawie dokumentacji prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący w sposób rażący prowadził dokumentację gospodarki rybackiej, jak: protokół zarybień, protokół połowu ryb i raków, księgę gospodarczą i zestawienie roczne i przyjęcie przez Sąd, że organ zasadnie podjął zaskarżoną uchwałę; Sąd nie wziął pod uwagę, iż organ sporządzając [...] listopada 2007 r. protokół pokontrolny ([...]) zalecił skarżącemu: opracowanie operatu rybackiego i przekazanie do zaopiniowania uprawnionej do tego jednostce, przygotowania i prowadzenia wymaganej dokumentacji w dzierżawionym obwodzie rybackim, nie oddał oryginałów dokumentów (ani też nie sporządził kopii i udostępnił je skarżącemu) celem wykonania zaleceń pokontrolnych, nie określił terminu, w jakim skarżący ma wykonać zalecenia pokontrolne, nie wziął pod uwagę, że mając oryginały dokumentów i zakreślony termin do wykonania zaleceń pokontrolnych skarżący mógł wypełnić wszystkie zalecenia organu, a zaskarżona uchwała została podjęta już po 30 dniach od sporządzenia zaleceń pokontrolnych, nie dając skarżącemu możliwości usunięcia stwierdzonych uchybień; 4) § 8, § 4 pkt 4, 5, 7, 10 i 11 rozporządzenia z 29 marca 2002 r. w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez uznanie, że operat nie odpowiada wymogom stawianym tym dokumentom, nie biorąc pod uwagę, że organ uniemożliwił skarżącemu, pomimo zaleceń pokontrolnych, usunięcie stwierdzonych uchybień; 5) § 5 ust. 1 i 2, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że protokół został przesłany do skarżącego niepodpisany przez osobę do tego uprawnioną, nie dołączono do niego odpisów lub kopii wszystkich dokumentów, na podstawie których przeprowadzono kontrolę, zatem protokół nie stanowił dokumentu urzędowego wywołującego skutki prawne, jak również pozbawiał skarżącego złożenia skutecznych zastrzeżeń, co do ustaleń w nim zawartych - z uwagi na fakt, iż to organ administracji był w posiadaniu oryginałów wszystkich dokumentów w sprawie; biorąc powyższe pod uwagę skarżący nie miał możliwości zapoznania się, wbrew twierdzeniom Sądu, z treścią protokołu oraz z wymaganymi przez prawo załącznikami; Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1) art. 134 § 2 w związku z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia przez Sąd materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: organ administracji sporządzając [...] listopada 2007 r. protokół pokontrolny ([...]) zalecił skarżącemu: opracowanie operatu rybackiego i przekazanie do zaopiniowania uprawnionej do tego jednostce, przygotować i prowadzić wymaganą dokumentację w dzierżawionym obwodzie rybackim, nie oddał oryginałów dokumentów (ani też nie sporządził kopii i udostępnił je skarżącemu) celem wykonania zaleceń pokontrolnych, nie określił terminu w jakim skarżący ma wykonać zalecenia pokontrolne, nie wziął pod uwagę, że mając oryginały dokumentów i zakreślony termin do wykonania zaleceń pokontrolnych skarżący wypełnił wszystkie zalecenia organu, a zaskarżona uchwała została podjęta już po 30 dniach od sporządzenia zaleceń pokontrolnych, nie dając skarżącemu możliwości naprawienia stwierdzonych uchybień, protokół został przesłany do skarżącego niepodpisany przez osobę do tego uprawnioną, nie dołączono do niego odpisów lub kopii wszystkich dokumentów, na podstawie których przeprowadzono kontrolę, zatem protokół nie stanowił dokumentu urzędowego wywołującego skutki prawne, jak również pozbawiał skarżącego złożenia skutecznych zastrzeżeń, co do ustaleń w nim zawartych - z uwagi na fakt, iż to organ administracji był w posiadaniu oryginałów wszystkich dokumentów w sprawie; biorąc powyższe pod uwagę skarżący nie miał możliwości zapoznania się, wbrew twierdzeniom Sądu, z treścią protokołu wraz z wymaganymi przez prawo załącznikami; Sąd zarzucił skarżącemu, że będący w jego posiadaniu operat zawierał szereg braków, które nie mają charakteru formalnego, ale mają zabezpieczyć wody śródlądowe przed biologiczną dewastacją, spowodowaną ewentualną nieracjonalną gospodarką szczegółowo wymienionych na stronie 9 uzasadnienia wyroku. Takie zarzuty nie były przedstawione przez organ skarżącemu i nie stanowiły podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały, lecz WSA uzasadnił nimi podjęte orzeczenie; głównym zarzutem WSA był brak założeń ochrony i połowów ryb i raków, natomiast organ zarzucał skarżącemu brak zestawienia rocznego, protokołów zarybień i połowu, nie mógł więc ustosunkować się do zarzutu braku założeń ochrony i połowów ryb i raków przed Sądem I instancji. 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, że zarzuty wyszczególnione w powyższym punkcie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i podniósł, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż w toku postępowania organy powinny z własnej inicjatywy gromadzić dowody niezbędne do rozpatrzenia sprawy oraz brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji dowody dostarczone przez stronę. Skarżący stwierdził, że na polecenie Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa przy Urzędzie Marszałkowskim w O. przedłożył w oryginale umowę dzierżawy, operat rybacki, księgę jeziora, protokół zarybień, protokół połowu ryb i raków, księgę gospodarczą i pozwolenie wodno-prawne, która to dokumentacja była prowadzona przez niego od dnia podpisania umowy i odzwierciedlała stan faktyczny, pomimo że została sporządzona według "starego wzoru". Skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził oględzin w obwodzie rybackim Jeziora R. w zlewni rzeki W. nr [x], aby stwierdzić, czy skarżący prowadził w sposób nieracjonalny gospodarkę rybacką w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. Powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie skarżący stwierdził, że jeżeli stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części, to organ orzekający jest obowiązany przeprowadzić oględziny lub dowód z opinii biegłego. Skarżący zarzucił również brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przez Sąd I instancji, który nie wziął pod uwagę, że skarżący działał bez fachowego pełnomocnika. Zdaniem skarżącego, prowadził on racjonalną gospodarkę rybacką, która polegała na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa, a jednorazowe niezarybienie z przyczyn niezależnych od skarżącego nie uzasadniało podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż operat zawierał obowiązek zarybiania narybkiem szczupaka w ilości 500 szt./ha, którego skarżący w roku 2006 nie mógł wykonać z przyczyn od niego niezależnych, na poparcie czego przedstawił dokument z [...] maja 2006 r. z Zakładu Zarybień "D." w P. koło G., z którego wynika, że w roku tym ze względu na niesprzyjające warunki termiczne uzyskano znacznie mniejsze ilości wylęgu niż w latach poprzednich, w związku z czym zakład ten nie posiadał materiału na sprzedaż, a sprowadzenie innego narybku było utrudnione z przyczyn technicznych. Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji nie zwrócił też uwagi na zapis umowy dzierżawy, który stanowi, że jedynym skutkiem niedokonania zarybienia w 2006 r. jest zapłata 15% kwoty od sumy rocznej sprzedaży i to tylko na wniosek wydzierżawiającego. Jeżeli strony umowy przewidziały, że jedynym skutkiem będzie kara pieniężna, to nie można zarzucać skarżącemu, że nieracjonalnie prowadził gospodarkę rybacką. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że operat przedstawiony do kontroli jest w istocie operatem wodno-prawnym, a nie operatem rybackim i podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż zmiany dotyczące numeru, wielkości i nazwy obwodu zostały wprowadzone przez wydzierżawiającego - R. w W., który nie powiadomił o nich dzierżawcy. Sąd nie zwrócił też uwagi, iż będący w posiadaniu skarżącego operat rybacki jest ważny dziesięć lat, czyli do 20 sierpnia 2008 r., bowiem prawomocna decyzja z 20 sierpnia 1998 r. sygn. [...] zawierała operat rybacki, do którego nie wniesiono żadnych uwag i który został opracowany przez naukowców z Instytutu Rybactwa Śródlądowego w O., zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2002 r., jak również nieobowiązującego już § 4 pkt 1 rozporządzenia z 10 grudnia 1997 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat rybacki, oraz określenia jednostek uprawnionych do opiniowania tych operatów (Dz. U. Nr 154, poz. 1010). Zdaniem skarżącego, nowe przepisy rozporządzenia nie nakładały na uprawnionych do rybactwa obowiązku sporządzenia nowych operatów. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera argumentów przemawiających za prowadzeniem przez skarżącego gospodarki rybackiej w sposób nieracjonalny. Organ sporządził protokół pokontrolny dopiero [...] listopada 2007 r., tj. po pięciu latach od dnia wejścia w życie nowych przepisów w sprawie operatu rybackiego, nie określając terminu, w jakim skarżący ma wykonać zalecenia pokontrolne. Podejmując zaskarżoną uchwalę już po 30 dniach od sporządzenia zaleceń pokontrolnych, organ nie dał skarżącemu możliwości usunięcia stwierdzonych uchybień. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż protokół z [...] listopada 2007 r. nie został podpisany przez osobę do tego uprawnioną oraz że nie dołączono do niego odpisów lub kopii wszystkich dokumentów, na podstawie których przeprowadzono kontrolę, a zatem nie stanowił on dokumentu urzędowego wywołującego skutki prawne, jak również pozbawiał skarżącego możliwości złożenia skutecznych zastrzeżeń, co do ustaleń w nim zawartych. Skarżący podniósł, że Sąd zarzucił mu, iż będący w jego posiadaniu operat zawierał szereg braków, które nie zostały ustalone przez organ i nie stanowiły podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały. W konkluzji skarżący powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie stwierdził, że w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Zarząd Województwa W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Wynikająca z powyższego przepisu zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on przeprowadzić w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Kontrolując zaskarżone orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które - poza przypadkami nieważności postępowania - nie jest dopuszczalne. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W konsekwencji konieczne jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem kontroli kasacyjnej wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdy pomiędzy uchybieniem proceduralnym sądu a wynikiem postępowania zachodzi związek przyczynowy. Istnienia tej przesłanki w niniejszej sprawie nie uzasadniają sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 134 § 2 w związku z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wynikający z tego przepisu zakaz reformationis in peius - pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie lub czynności zachodzi w sytuacji, gdy sąd zastosuje do zaskarżonego aktu (czynności) środek ostrzejszy, niż zabiegała strona, albo też uchyli cały akt, chociaż strona żądała uchylenia go w części. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji oddalając skargę M.M. nie zastosował środka ostrzejszego, podzielił jedynie ocenę zawartą w zaskarżonej uchwale Zarządu Województwa W. Sąd I instancji nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) ma nie tylko prawo, ale także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W świetle tej zasady Sąd I instancji, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze, mógł dokonać oceny zgodności z prawem operatu rybackiego i stwierdzić, że oprócz braków wymienionych w protokole z [...] listopada 2007 r. nie spełnia on jeszcze innych wymagań przewidzianych w przepisach prawa wskazanych w wyroku. Ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą być w związku z tym kwalifikowane, jako dokonane z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a. Powołany w podstawie omawianego zarzutu przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Skarżący zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu nie wskazał dokładnie, która część uzasadnienia wyroku narusza ten przepis. Zarzut skarżącego, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych może wskazywać, że skarżący kwestionuje uzasadnienie wyroku w części dotyczącej zwięzłego przedstawienia sprawy. Przez to sformułowanie należy rozumieć zarówno opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego, przyjętego przez sąd za podstawę wyroku. Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania podniósł w szczególności, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przesłany skarżącemu do zapoznania się protokół z [...] listopada 2007 r. nie stanowił dokumentu urzędowego wywołującego skutki prawne, ponieważ nie był podpisany, a także, że nie dołączono do niego odpisów lub kopii wszystkich dokumentów, na podstawie których przeprowadzono kontrolę, co według skarżącego uniemożliwiało mu złożenie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w tym protokole. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony, ponieważ wykładnia systemowa uregulowań zawartych w § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2003 r. w sprawie oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. Nr 180, poz. 1765 ze zm.) wskazuje, że protokół podpisany jest przez inspektora po zapoznaniu uprawnionego do rybactwa z jego treścią, a w przypadku złożenia przez uprawnionego umotywowanych zastrzeżeń, inspektor podpisuje protokół po wykonaniu czynności, o których mowa w § 7 ust. 1-5. Zgodnie z § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia odmowa podpisania protokołu przez uprawnionego do rybactwa nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez inspektora. Treść tego ostatniego przepisu wskazuje wyraźnie, że inspektor nie podpisuje protokołu przed zapoznaniem z jego treścią uprawnionego do rybactwa. Wbrew zatem zarzutom skarżącego, doręczony mu do zapoznania się protokół miał walor dokumentu urzędowego i stanowił dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Zarzut skarżącego, iż do przesłanego mu protokołu nie dołączono odpisów lub kopii stron dokumentacji, na podstawie której przeprowadzono kontrolę, jest aczkolwiek trafny, gdyż stanowiło to naruszenie § 6 ww. rozporządzenia, jednakże Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uchybienie to w konkretnym wypadku nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący podpisał protokół nie wnosząc w terminie 7 dni od dnia zapoznania się z jego treścią - § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w tym protokole, dokonanych przez inspektora na podstawie dokumentacji przedstawionej do sprawdzenia przez skarżącego. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia określa w sposób szczegółowy i wyczerpujący treść protokołu sporządzonego przez inspektora z dokonanego sprawdzenia wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim. W przepisie tym nie przewidziano możliwości wydawania przez inspektora dokonującego sprawdzenia zaleceń pokontrolnych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia zarząd województwa dokonuje oceny na podstawie stanu stwierdzonego w okresie objętym sprawdzeniem, a nie na podstawie stanu po wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Organ ustala wynik tej oceny w terminie 14 dni od podpisania protokołu przez inspektora. W niniejszej spawie inspektor podpisał protokół w dniu 5 grudnia 2007 r., a Zarząd Województwa W., na podstawie ustaleń zawartych w tym protokole, podjął uchwałę w dniu [...] grudnia 2007 r., co czyni chybiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut podjęcia uchwały po 30 dniach od sporządzenia zaleceń pokontrolnych bez dania skarżącemu możliwości naprawienia stwierdzonych uchybień. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 6 ustawy o rybactwie śródlądowym, nie uwzględniając okoliczności, że niewykonanie umowy dzierżawy w zakresie zarybienia było jednorazowe (2006 r.) i spowodowane zostało przyczynami niezależnymi od skarżącego, a także że nie uwzględnił faktu, iż nie stwierdzono ani jednego przypadku przyduszania się ryb w jeziorze. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie wykazał, że wykonanie umowy dzierżawy w zakresie zarybienia jeziora nie było możliwe przez zakupienie narybku w innym zakładzie. Niezależnie od powyższego Zarząd Województwa oceniając negatywnie wypełnienie przez skarżącego obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, oparł się na ustaleniach zawartych w protokole z [...] listopada 2007 r., w którym stwierdzono niewypełnianie przez skarżącego jeszcze innych obowiązków: brak aktualnego operatu rybackiego z pozytywną opinią uprawnionej jednostki, prowadzenie dokumentacji w sposób niezgodny z zasadami i wzorami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 września 2003 r. w sprawie dokumentacji prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa (Dz. U. Nr 180, poz. 1766) i na tej podstawie ocenił, że skarżący nie prowadzi racjonalnej gospodarki rybackiej. Podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6a ustawy o rybactwie śródlądowym nie może uzasadniać powołana na jego uzasadnienie argumentacja odwołująca się do zawartych w protokole z [...] listopada 2007 r. zaleceń pokontrolnych i przyczyn ich niewykonania, gdyż Zarząd Województwa, jak to już wyżej wskazano, ocenia prowadzenie przez uprawnionego do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej na podstawie stanu stwierdzonego w badanym okresie, a nie według stanu po wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Nie może być również uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 8 i § 4 pkt 4, 5, 7, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2002 r. w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. Nr 44, poz. 414) w związku z art. 6a ustawy o rybactwie śródlądowym, ponieważ wynikający z art. 6 ust. 2 tej ustawy obowiązek wymaga prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w oparciu o operat rybacki sporządzony z uwzględnieniem szczegółów i wymagań oraz opinii uprawnionej jednostki, określonych w powołanym rozporządzeniu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób wszechstronny ocenił i uzasadnił dlaczego operat przedstawiony przez skarżącego do sprawdzenia nie odpowiada tym wymaganiom i prawidłowo uznał, że w okresie objętym oceną gospodarka rybacka była prowadzona przez skarżącego na podstawie operatu, który był niezgodny z obowiązującymi przepisami. Prawidłowości tej oceny nie podważa podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż Sąd I instancji zajmując takie stanowisko nie wziął pod uwagę, że organ administracji uniemożliwił skarżącemu, pomimo zaleceń pokontrolnych, usunięcie stwierdzonych uchybień, gdyż jak to już wyżej wskazano ocena wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej dokonywana jest na podstawie stanu stwierdzonego w okresie objetym oceną. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy, albowiem dotyczy on uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, podczas gdy przedmiotem skargi jest uchwała organu samorządowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd I instancji prawidłowo uznając, że uchwała ta została wydana bez naruszenia prawa, nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dlatego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.