II SA/Lu 277/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę. Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 115a oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm., dalej: u.p.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) ustalił dopuszczalny poziom hałasu na nieruchomości położonej w L. przy ul. Wierzbowej 55, będącej własnością H. i J. G., emitowanego z instalacji zakładu betoniarskiego [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowe zlokalizowanego w L. przy ul. Wierzbowej 59, należącego do [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, wyrażony wskaźnikiem Laeq D dla pory dnia (600 - 2200) w wysokości 55 dB. Organ I instancji, na wniosek H. i J. G., dokonał oceny stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie obiektu [...] z siedzibą w L. przy ul. Wierzbowej 59. W toku tego postępowania w dniu 3 października 2006 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził na terenie posesji położonej w L. przy ul. Wierzbowej 55 tj. w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu [...] badania dotyczące pomiaru poziomu hałasu przemysłowego. Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska działając z upoważnienia Starosty zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania z urzędu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska przez obiekt [...]. Ustalając stan faktyczny sprawy, organ ustalił, że działka przy ul. Wierzbowej 55 (nr 412), która jest przedmiotem oceny warunków akustycznych, stanowi własność H. i J. G. Stwierdził także, że ta działka oraz działki przy ul Wierzbowej 59 (nr 413 i 414), należące do Przedsiębiorstwa [...], w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta zlokalizowane są na Obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, oznaczonym symbolem 94 UCrz. Organ administracji wskazał, jako podstawę prawną decyzji między innymi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Nie wyszczególniono dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zakłady, rzemiosło uciążliwe i drobną wytwórczość z dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i osób zatrudnionych, w związku z czym organ w decyzji określił dopuszczalny poziom hałasu dla terenów o zbliżonym przeznaczeniu, tzn. dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, mając na uwadze fakt znajdowania się na tym terenie budynków mieszkaniowych oraz przedsiębiorstwa. W wyniku przeprowadzonych w dniu 28 września 2006 r. pomiarów hałasu na terenie nieruchomości przy ul. Wierzbowej 59, organ administracji ustalił, że hałas przenikający do środowiska na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, pochodzący z węzła betoniarskiego, ładowarki i ruchów wózków widłowych i samochodów przekroczył dopuszczalny poziom o 3,4 dB. Z przeprowadzonych badań wynika, że równoważny poziom hałasu w porze dnia wyniósł 58, 4 dB, podczas, gdy dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska na tym terenie nie może przekraczać 55 dB. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. i J. G. oraz [...] Przedsiębiorstwo. Państwo G. w uzasadnieniu odwołania wskazali, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i nie rozwiązuje problemu hałasu. Skarżący w szczególności podnieśli, że betoniarnia należy do obiektów o charakterze uciążliwym, badania pomiaru poziomu hałasu nie zostały przeprowadzone przy pracy wszystkich urządzeń, które są wykorzystywane w przedsiębiorstwie oraz że przedsiębiorstwo zajmuje powierzchnię większą niż to przyjął organ w zaskarżonej decyzji. Poza tym, państwo G. przytoczyli treść uchwały Nr XLIII/321/2006 Rady Miasta z dnia 9 października 2006 r., która wskazuje, że sporne obiekty znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UCrz oraz ustala obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic posesji. Ponadto skarżący wskazali, że działki o nr ewid. 413 i 414, na których zlokalizowana jest betoniarnia, znajdują się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych. Przedłożyli także decyzję z dnia 18 lipca 2007 r. wydaną z upoważnienia Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta z dnia 19 sierpnia 1988 r. udzielającej G. G. pozwolenie na budowę hali produkcyjnej, budynku socjalno-garażowego oraz budynku administracyjnego na działce nr 414 przy ul. Wierzbowej. Natomiast Przedsiębiorstwo [...] zarzuciło w odwołaniu, że decyzja organu I instancji, została wydana z naruszeniem art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) u.p.o.ś., poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, na cel o zbliżonym przeznaczeniu - mieszkaniowo-usługowy. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 115a ust. 3 u.p.o.ś. organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu jedynie w odniesieniu do terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Przepis ten nie wymienia wśród swoich terenów Obszaru Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości. Poza tym strona podniosła, że organ może wydać decyzję w odniesieniu do terenu o zbliżonym przeznaczeniu, ale w sytuacji, kiedy teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań H. i J. G. oraz Przedsiębiorstwo [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty. Odnosząc się do stanowiska podniesionego w odwołaniu Przedsiębiorstwa, organ odwoławczy zauważył, że strona nie kwestionuje przeprowadzonego pomiaru hałasu, ale kieruje swoje zarzuty w stronę niewłaściwego zastosowania art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) u.p.o.ś. Organ administracyjny wskazał, że Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości określony w obowiązującym planie miejscowym, na którym znajdują się nieruchomości stron, w rzeczywistości odpowiada terenom przeznaczonym na cel mieszkaniowo-usługowy. W związku z czym ocenił, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że dla tych terenów, dopuszczalny poziom hałasu określony w załączniku do rozporządzenia, wyrażony wskaźnikiem wartości LAeq D, wynosi 55 dB. Ponadto organ odwoławczy nie przychylił się do stanowiska wyrażonego w odwołaniu przez H. i J. G., że Przedsiębiorstwo [...] negatywnie oddziałuje na środowisko. Kolegium swoje stanowisko oparło na wynikach badań co do stanu akustycznego środowiska i aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny podniósł także, że przedmiotowa decyzja ma na celu ograniczenie poziomu emisji uciążliwego hałasu do środowiska do wysokości dopuszczalnych przepisami prawa, w związku z czym nie rozpatrywał kwestii zabudowy działek, która jest przedmiotem innego postępowania. Natomiast podniósł, że każde rozstrzygniecie organu w zakresie środowiska musi uwzględniać aktualny stan zabudowy tego terenu. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona skarżąca - Przedsiębiorstwo [...] powtórzyła argumentację, podniesiona wcześniej w odwołaniu od decyzji Starosty. Zarzuciła więc naruszenie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) u.p.o.ś., poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, na cel o zbliżonym przeznaczeniu - mieszkaniowo-usługowy oraz art. 115a ust. 3 u.p.o.ś., wskazujący na upoważnienie organu do wydania decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu jedynie w odniesieniu do terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., podnosząc, iż organ może wydać decyzję w odniesieniu do terenu o zbliżonym przeznaczeniu jedynie w sytuacji, gdy teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę stwierdził, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądowa sprawowana w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wyłącznie ocenę dotyczącą zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Organy administracji w niniejszej sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały na art. 115a u.p.o.ś., zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów (...), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Minister Środowiska natomiast, w myśl art. 113 u.p.o.ś., określa w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. W rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) Minister Środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych odpowiednio: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. To ostanie określenie przeznaczenia terenu miało zasadnicze znaczenie dla podjęcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ różnicuje tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ administracji publicznej ma obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zalicza określony teren. Ratio legis tego obowiązku wiąże się z dwiema przesłankami. Po pierwsze, z zachowaniem jednolitości określania przeznaczenia terenu w przepisach planistycznych w stosunku do terminologii użytej w ustawie. Natomiast po drugie, co jest w pewnym sensie konsekwencją pierwszej przesłanki, tyle że odnosi się do procesu stosowania prawa, z umożliwieniem zakwalifikowania danego terenu przez organ podejmujący decyzję administracyjną do jednej z grup określonych ww. artykule u.p.o.ś., w celu możliwości określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego rodzaju terenu. Zakwalifikowanie terenu do danego rodzaju bądź rodzajów terenów, o których mowa wyżej, wiąże się w procesie stosowania prawa z odpowiednim nałożeniem ustaleń odnośnie do rzeczywistego przeznaczenia i charakteru terenu z treścią przepisów – ustawowego i planistycznego. Wymaga więc odpowiedniej wykładni i ma w pewnym sensie charakter ocenny. Organ administracji publicznej bowiem musi przesądzić na podstawie ustaleń faktycznych, do jakiego rodzaju terenu dany obszar zaliczyć w kontekście nazewnictwa, występującego w planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym więc kryterium jakim organy powinny się kierować, jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu oraz wykorzystanie terenów sąsiednich skonfrontowane z określeniami planu. O konieczności dokonywania przez organ administracyjny interpretacji ustaleń planistycznych przy określaniu przeznaczenia terenu przesądza także treść art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. Na jego gruncie bowiem, w sytuacji, gdy dany teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalane jak dla przeważającego rodzaju terenu. Na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta z dnia 9 października 2006 r., Nr XLIII/321/06), stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się na Obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, oznaczonym symbolem 94 UCrz. Co prawda, brak jest wyszczególnienia takiego terenu w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska, ale przyjmując wartości dopuszczalne dla danego rodzaju terenu o zbliżonym przeznaczeniu, w ocenie sądu, możliwe było zakwalifikowanie tego terenu do jednej z grup, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. tj. dla zabudowy na terenach mieszkaniowo-usługowych. Brak odpowiedniego określenia danego terenu w planie miejscowym (stanowiące rodzaj uchybienia w ramach sporządzania planu, co jednak ani nie stanowi przedmiotu kontroli sądowej w niniejszej sprawie ani nie może wpływać na ocenę prawną zaskarżonej decyzji) nie może przesądzać o tym, że obowiązek wynikający z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., odnoszący się do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie na podstawie określonych pomiarów przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, nie zostanie spełniony, a właściwy organ jest pozbawiony możliwości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na danym terenie. Oznaczałoby to bowiem zanegowanie istotnej kompetencji organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska w zakresie decyzyjnej regulacji poziomu hałasu, a taki jest przecież cel i sens powołanej ustawy. W tym sensie należy zaakceptować pogląd organu odwoławczego, iż w przypadku obowiązywania planu miejscowego i różniących się od siebie ustaleń tego planu i faktycznego wykorzystania terenu nie można byłoby wydać decyzji ograniczającej emisję hałasu (s. 7 uzasadnienia decyzji SKO). Można to stwierdzenie rozszerzyć na stwierdzenie, że dotyczy to także różnic w ustaleniach planistycznych i terminologii określającej przeznaczenie terenu w ustawie. Przyjęcie powyższego stanowiska powoduje, że organ administracji mógł podjąć się ustaleń interpretacyjnych, w ramach których stwierdził, że wymienione w ustawie (art. 113 ust. 2 lit. f) u.p.o.ś.) i powołanym wcześniej rozporządzeniu (§ 1 pkt 1 lit. f) "cele mieszkaniowo-usługowe" odpowiadają faktycznemu charakterowi terenu, na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości, na których zrealizowane są obiekty mieszkaniowe oraz zakład przemysłowy i zastosować, na gruncie obowiązku wynikającego z art. 115 a ust. 1 u.p.o.ś., dopuszczalny poziom hałasu dla zakładu przemysłowego działającego na tym terenie. W tym kontekście należy rozumieć warunek określony w art. 115 ust. 3 u.p.o.ś., wskazujący na podjęcie decyzji w stosunku do rodzajów terenu określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Organ zatem prawidłowo zakwalifikował sporny teren jako teren o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, bowiem zgodnie z § 38 ww. uchwały Rady Miasta z dnia 9 października 2006 r. zawierającej plan miejscowy, podstawowym przeznaczeniem omawianych terenów są grunty pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej, przy dopuszczonej lokalizacji nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych, budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i osób zatrudnionych, pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Ubocznie należy podnieść, że złożenie odwołania oznacza ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, a to zobowiązuje organ do wskazania zarówno materialnoprawnej jak i formalnoprawnej podstawy decyzji. Organ odwoławczy nie wskazał wyraźnie podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji w sentencji decyzji, jednak uczynił to w uzasadnieniu tej decyzji. Stanowi to podstawę do oceny, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a powyższe uchybienie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.