I OSK 1693/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Kacprzak Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 455/07 w sprawie ze skargi K. F. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz K. F. kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt ) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 455/07, po rozpoznaniu skargi K. F., uchylił orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] nr [...], wydane w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 136b ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) w zw. z § 33 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. F., utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] nr [...], wydane na podstawie art. 136b ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 25 ust. 1 pkt 2 i § 28 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, o uznaniu K. F. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i ukaraniu karą dyscyplinarną upomnienia. W sprawie ustalono, iż K. F. w dniu [...], podczas pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej kat. [...] w R., został wezwany przez kierownika zmiany do pomieszczenia służbowego, w którym znajdował się jego przełożony – zastępca komendanta Placówki Straży Granicznej kat. [...] w R. kpt. SG M. P., dokonujący kontroli w ubraniu cywilnym. Organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że K. F. wchodząc do pomieszczenia służbowego nie oddał honorów przełożonemu, popełnił czyn określony w art. 135 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o Służbie Granicznej przez niedopełnienie obowiązków wynikających z § 132 pkt 5, § 133 i § 138 Regulaminu musztry i sposobu zachowania się funkcjonariuszy Straży Granicznej w czasie pełnienia służby (tj. regulaminu Nr [...] z dnia [...]) Organ wskazał, że z powyższego regulaminu wynika, iż funkcjonariusz jest zobowiązany do oddawania honorów przełożonemu jako pierwszy oraz że z tego obowiązku nie zwalnia również fakt, iż przełożony występuje w ubraniu cywilnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego. Zarzucił organowi naruszenie art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie dopełnił obowiązków funkcjonariusza wynikających z § 132 pkt 5, § 133 i § 138 Regulaminu, naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obydwa wydane w sprawie orzeczenia stwierdził, iż sposób i tryb przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w Służbie Granicznej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 6 tego rozporządzenia funkcjonariusz prowadzący postępowanie dyscyplinarne jest obowiązany wyłączyć się z udziału w tym postępowaniu, jeżeli między nim, a obwinionym lub pokrzywdzonym zachodzi stosunek podwładności. Funkcjonariusz prowadzący postępowanie dyscyplinarne obowiązany jest badać z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające jego wyłączenie ( § 14 ust. 5). Przepis § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia zawiera definicję osoby pokrzywdzonej i jest nią osoba, która odniosła dolegliwość wskutek skierowanego bezpośrednio przeciwko niej zachowania funkcjonariusza naruszającego zasady etyki zawodowej. Zdaniem Sądu, pokrzywdzony w niniejszej sprawie – zastępca komendanta Placówki Straży Granicznej kat. [...] w R. kpt. SG M. P. jest przełożonym funkcjonariusza prowadzącego postępowanie dyscyplinarne por. SG M. K., zachodzi bowiem między nimi stosunek podległości służbowej. Trafnie zatem podnosi skarżący, iż organ zaniechał zbadania z urzędu, czy nie zachodzi podległość służbowa między prowadzącym postępowanie a pokrzywdzonym. Nie można podzielić twierdzenia organu, iż z zakresu obowiązków i uprawnień prowadzącego postępowanie funkcjonariusza wynikało, że podlegał on bezpośrednio komendantowi Placówki SG w R.-[...], a nie jego zastępcy – pokrzywdzonemu kpt. P. Bez znaczenia w sprawie pozostaje wyjaśnienie organu, iż skarżący nie podnosił tego zarzutu w czasie trwania postępowania dyscyplinarnego. Ustawodawca z urzędu nakłada na prowadzącego postępowanie dyscyplinarne funkcjonariusza, obowiązek badania przesłanek do wyłączenia się od udziału w postępowaniu. Nie można więc czynić zarzutu skarżącemu, iż nie podnosił tej okoliczności wcześniej, gdyż to funkcjonariusz organu zobowiązany był z urzędu ustalić i zbadać, czy pomiędzy nim a pokrzywdzonym nie zachodzi stosunek podwładności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwie przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego Sąd stwierdził, iż zasługuje on również na uwzględnienie w części dotyczącej gromadzenia dowodów. Przepis § 16 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wymienia rodzaje środków dowodowych, jakie może zastosować prowadzący postępowanie w celu zbadania okoliczności sprawy. Obok dowodów z przesłuchania świadków funkcjonariusz prowadzący może również zlecić odpowiednie badania i ekspertyzy. W niniejszej sprawie orzeczenie o winie i wymierzeniu kary oparto na przesłuchaniach świadków. Organ nie uwzględnił wniosków skarżącego o przeprowadzenie innych dowodów. Nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, iż wchodząc do pomieszczenia służbowego nie widział i nie mógł widzieć znajdującego się tam przełożonego. Nie przeprowadził na tę istotną okoliczność dowodu z wizji lokalnej. Nadto oparł się na zeznaniach świadków, nie dokonując oceny, czy zeznania te są spójne, wiarygodne i przekonujące. Nie dokonano oceny wiarygodności tych zeznań przez pryzmat faktu, iż świadkowie zeznawali w sprawie, w której pokrzywdzonym był ich bezpośredni przełożony. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji należało przeprowadzić wnioskowany przez skarżącego dowód z wizji lokalnej miejsca zdarzenia. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie skorzystał z możliwości, jaką daje mu § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Sąd podniósł, że orzeczona w postępowaniu dyscyplinarnym kara musi być adekwatna do popełnionego czynu, jego wagi, skutków dla służby. Temu służy wnikliwie i prawidłowo przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne oparte na obiektywnej ocenie zebranych dowodów, czego nie zagwarantowano skarżącemu. Organ zignorował podległość służbową łączącą prowadzącego postępowanie dyscyplinarne funkcjonariusza i pokrzywdzonego, a nadto nie zgromadził wystarczającego dla ukarania materiału dowodowego w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić i rozważyć, czy i jaki stosunek podwładności łączy pokrzywdzonego z prowadzącym postępowanie dyscyplinarne, ocenić wiarygodność zeznań świadków przez pryzmat ich podległości służbowej i brak przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej zdarzenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ppkt 1 a/ i c/ przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz orzeczenie je poprzedzające. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżając go w całości i zgodnie z przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną opierając na zarzucie naruszenia przepisów – § 14 ust. 5 (nie podano jakiego aktu) – poprzez błędną wykładnię ww. przepisu oraz pozostałych przepisów powołanej ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w tej sprawie naruszył ponadto zasadę kontroli działalności administracji publicznej określoną w art. 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie przyjął wyjaśnień pełnomocnika organu, że w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzący to postępowanie nie pozostawał w służbowej zależności z pokrzywdzonym . Prowadzący postępowanie por. SG M. K. w sprawie prowadzonego postępowania podlegał rzecznikowi dyscyplinarnemu, który został wyznaczony przez przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych – Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Nie istniała więc w tej sprawie podległość służbowa między prowadzącym postępowanie i pokrzywdzonym. Okoliczność ta była przedmiotem badania, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń, skoro jest stwierdzenie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające wyłączenie prowadzącego to postępowanie. Brak jest podstaw prawnych do każdorazowego dokumentowania wyników badania z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia prowadzącego postępowanie. Stwierdzenie Sądu, że została naruszona norma § 14 ust. 6 powoływanego rozporządzenia wskazuje, że Sąd ocenił relacje między por. SG M. K. i kpt. SG M. P. jako uzasadniające wyłączenie por. SG M. K., co w ocenie pełnomocnika organu stanowi przekroczenie zasady wynikającej z art. 1 P.p.s.a. Ponownym przekroczeniem ww. zasady jest dokonanie przez Sąd oceny materiału dowodowego, z wskazaniem konieczności przeprowadzenia wizji lokalnej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu dowodu z rozmowy jaka odbyła się między skarżącym i kpt. SG M. P. Zarówno treść rozmowy, jak i późniejsze stanowisko skarżącego wskazują, że skarżący uważał, że na terenie placówki nie ma obowiązku oddawania honorów przełożonym, dopiero przed Sądem twierdził, że nie widział kpt. SG P.. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł K. F. wnosząc o jej odrzucenie, zaś w uzasadnieniu skargi ponownie przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska i wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Na rozprawie z dniu 12 lipca 2008 r. pełnomocnik Komendanta Głównego Straży Granicznej popierała skargę kasacyjną, sprostowała, że w jej uzasadnieniu omyłkowo wskazano "§ 14 ust. 6" zamiast "§ 14 ust. 5" powołanego rozporządzenia, zaś reprezentujący K. F. radca prawny wnosił o oddalenie skargi oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, kosztów dojazdu na rozprawę K. F. w kwocie 88 zł i dojazdu jego pełnomocnika w kwocie 371,38 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Komendanta Głównego Straży Granicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie niniejszej, naruszył zasadę kontroli działalności administracji publicznej określoną w art. 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten w powiązaniu z art. 3 § 1 powołanej ustawy, w którym postanowiono, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Funkcją tą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej, a podstawowym celem tej kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nie przekroczył określonych w art. 1 P.p.s.a. granic kontroli legalności, w ramach których Sąd – niezależnie od granic skargi – obowiązany jest ocenić sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 P.p.s.a.) z ograniczeniem wynikającym z art. 134 § 2 P.p.s.a. Nie można więc w rozpoznawanej sprawie czynić Sądowi zarzutu, że wypowiedział się co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w tym m.in. co do kwestii związanych z wyłączeniem funkcjonariusza od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, gdy jest podwładnym pokrzywdzonego, a także, że dostrzegł celowość rozważenia – w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy – przeprowadzenia wizji lokalnej zdarzenia, czy też że zwrócił uwagę na brak oceny wiarygodności zeznań świadków przez pryzmat ich podległości służbowej i w konsekwencji zawarł w motywach wyroku uchylającego obydwa orzeczenia dyscyplinarne stosowne wskazówki co do dalszego postępowania. Nie doszło również w sprawie do naruszenia przez Sąd § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 1128, poz. 1015 ze zm.), zgodnie z którym prowadzący postępowanie bada z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego wyłączenie z udziału w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis ten jest jasny, jego treść nie budzi wątpliwości, nie budzi też wątpliwości stanowisko w tym, zakresie Sądu pierwszej instancji. "Pokrzywdzony", to w rozumieniu rozporządzenia osoba, która odniosła dolegliwość wskutek skierowanego bezpośrednio przeciwko niej zachowania funkcjonariusza naruszającego zasady etyki zawodowej (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). W świetle postawionego K. F. w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutu, niewątpliwie pokrzywdzonym – w powyższym rozumieniu – jest kpt SG M. P. – zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej kat. [...] w R. Prowadzący postępowanie dyscyplinarne por. SG M. K. zajmuje stanowisko służbowe w tej Placówce. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w sprawie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego podlegał on rzecznikowi dyscyplinarnemu, który został wyznaczony przez przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych – Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i nie istniała w tej sprawie podległość służbowa między prowadzącym postępowanie i pokrzywdzonym nie znosi istniejącej podległości służbowej prowadzącego postępowanie dyscyplinarne w stosunku do Komendanta Placówki. Stosownie do § 14 ust. 3 pkt 6 powołanego rozporządzenia funkcjonariusza wyłącza się z udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli jest podwładnym obwinionego, jego obrońcy lub pokrzywdzonego. Relacja ta – jak słusznie uznał Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie – odnosi się do podległości służbowej funkcjonariuszy związanej z zajmowanymi przez nich stanowiskami służbowymi. Zgodnie z § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia prowadzący postępowanie bada z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego wyłączenie z udziału w postępowaniu dyscyplinarnym i zalecenie Sądu, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestie te zostały rozważone jest w pełni uzasadnione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie został bliżej sprecyzowany zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię "pozostałych przepisów powołanej ustawy" – jak można się domyślać ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania w tym zakresie strony, tak postawione zarzuty pozostać musiały bez rozpoznania. Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy, z uwzględnieniem stawki wynagrodzenia radcy prawnego, określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).