II GSK 1058/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. O.-P. w S. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 259/08 w sprawie ze skargi R. S. O.-P. w S. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 259/08 oddalił skargę O. S. O.-P. w likwidacji w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Referując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wymierzył O. S. O.-P. w likwidacji w S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. N. w S. pod obiekt handlowy bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2007 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2006 r. wykazała zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie części obiektu handlowego w granicach działki nr [...], będącej pasem drogowym. Obiekt handlowy (kiosk) należał do Spółdzielni, która w dniu [...] września 2005 r. wynajęła go M. S. na działalność gospodarczą. Kolejne kontrole wykazały dalsze zajmowanie pasa drogowego. W dniu [...] lutego 2007 r. dokonano przy udziale stron oględzin przedmiotowego kiosku i ustalono, iż w pasie drogowym znajduje się jego część o pow. 12,8 m2 oraz że kiosk stoi w tym samym miejscu od kilkudziesięciu lat, na terenie przyznanym Spółdzielni do użytkowania, nie jest trwale z gruntem związany i jego ustawienie nie wymagało pozwolenia na budowę. Organ przyjął za początkową datę naliczenia kary dzień [...] września 2005 r., w którym Spółdzielnia zawarła umowę najmu z M. S.. Ponieważ Spółdzielnia w momencie kontroli nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dlatego kara stanowiła 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Orzekając wskutek odwołania, w którym strona zarzuciła w szczególności wadliwość postępowania dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, na którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem organów obu instancji bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje okoliczność, że Spółdzielni nie poinformowano o dokonanym w 2001 r. podziale nieruchomości, skutkiem którego część tej nieruchomości znalazła się w pasie drogowym, pozostaje. W dacie dokonanego podziału strona nie posiadła już prawa do dysponowania spornym lokalem z uwagi na rozwiązanie umowy najmu tego terenu w dniu [...] czerwca 2001 r. Ww. podział nastąpił natomiast na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał za niesporne, iż zgodne z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych na zajęcie pasa drogowego na cele związane z postawieniem obiektu handlowego wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej, gdyż jest to obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami. Skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy al. N. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2007 r., zatem wymierzenie kary za zajęcie pasa bez zezwolenia nie narusza prawa. Sąd stwierdził, iż użycie przez ustawodawcę w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy zwrotu "zarządca drogi wymierza karę" oznacza, że w każdym przypadku zajęcia pasa bez zezwolenia organ jest zobowiązany wymierzyć karę, zatem organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Przepis powyższy nie daje również organowi podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary, do czego w istocie zmierza skarżąca utrzymując, że z winy Gminy Miasta S. nie została powiadomiona o zmianie stanu prawnego użytkowanych przez najemcę nieruchomości. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż w okresie, za który została naliczona kara, skarżąca nie powinna posiadać przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego powinna ją wydać Gminie Miasta S.. Zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostało potwierdzone w czasie kontroli [...] lipca 2007 r., a rozważania co do zarzutów podniesionych w odwołaniu znalazły odzwierciedlenie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia podstawowych zasad postępowania, na które powołała się skarżąca. W skardze kasacyjnej O. S. O.-P. w likwidacji w S. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych za postępowanie przed Sądem I instancji i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Orzeczeniu zarzuciła - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie - z uwagi na to, że uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, jak również w odniesieniu do kwestii samowolności zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych, a zarzuty strony nie zostały w treści uzasadnienia wyroku należycie przytoczone; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez - dokonanie przez Sąd I instancji, w części wyroku obejmującej rozważania, wadliwej i pozbawionej jakiegokolwiek uzasadnienia oceny zarzutów naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 6-9 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a., art. 80, art. 136, art. 15, art. 77 § 4 k.p.a. na skutek przyjęcia, że organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, Naruszenie powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca powiązała z art. 151 p.p.s.a. Jej zdaniem, Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż została ona wydana bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy pominęły m.in. dowody wnioskowane przez stronę, nie ustaliły, czy zajęcie pasa drogowego miało charakter samowolny, a także uchybiły swoim działaniem zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji, skarżąca powołała się także na podstawę opisaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów materialnego prawa administracyjnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że w sprawie miało miejsce samowolne (bez zezwolenia zarządcy drogi) zajęcie pasa drogowego al. N. w S.. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia wskazała przede wszystkim na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto podkreśliła, że stwierdzenie, iż w okresie, za który została wymierzona kara (od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2007 r.), Spółdzielnia nie powinna posiadać przedmiotowej nieruchomości, jest chybione. Analizie powinna być poddana kwestia, kiedy miało miejsce zajęcie przez stronę nieruchomości, która znalazła się w granicach pasa drogowego. Kiosk został wzniesiony przed [...] września 2005 r., gdy Spółdzielnia dysponowała tytułem prawnym do gruntu w postaci prawa najmu. Sąd powinien rozważyć, czy faktycznie miało miejsce zajęcie pasa drogowego, a jeśli tak, to czy było zajęciem samowolnym. Organy pominęły bowiem, że w dacie umieszczenia obiektu stanowiącego własność Spółdzielni na wskazanej działce, działka ta nie znajdowała się w pasie drogowym. Stało się tak dopiero wskutek działań właściwych służb Gminy Miasta S.. Spółdzielnia podtrzymała prezentowane w postępowaniu administracyjnym stanowisko, że niedopuszczalne jest powoływanie się na oświadczenia strony złożone do protokołu oględzin w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony. Podkreśliła również, że okres, za który została naliczona opłata, powinien być ograniczony do dnia [...] października 2006 r., gdy wskutek czynności komorniczych pozbawiono ją posiadania nie tylko lokalu użytkowanego, lecz również całego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) strona wskazała na art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż "uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, jak również w odniesieniu do kwestii samowolności zajęcia pasa drogowego przez skarżącą". Powołała się również na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. wskutek przyjęcia, iż nieprzeprowadzenie przez organy m.in. dowodu z zeznań strony nie stanowiło uchybienia zasadom postępowania dowodowego. Zarzuty te nie zostały jednak skutecznie podniesione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że samo wymienienie w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, na temat których Sąd I instancji nie przeprowadził - zdaniem strony skarżącej - pogłębionych rozważań, gdyż uznał stan faktyczny za niesporny, nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a. Konstruując skargę kasacyjną należy pamiętać, że zarzuty winny odnosić się do postępowania sądowoadministracyjnego i wyroku sądu, gdyż to on jest przedmiotem zaskarżenia. Przepisami, które stosował wojewódzki sąd administracyjny, są przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona wskazała na art. 133 § 1 p.p.s.a., którego regulacja ogranicza się do stwierdzenia, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro intencją strony było podważenie prawidłowości wyroku ze względu na przyjęcie za podstawę orzekania niekompletnego materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości, to powinna zarzucić sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powiązanie art. 133 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niewystarczające. Żaden z tych przepisów nie nakazuje bowiem wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu uchylenia decyzji, przy wydaniu której doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia omawianego zarzutu nie wynika przy tym, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów, jakie ustawodawca określa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym gromadzenia przez organy dowodów oraz ich oceny przez sąd. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika tymczasem, iż strona zarzuca Sądowi I instancji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo wydania jej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wada tego postępowania tkwi, zdaniem strony, w pominięciu wnioskowanych przez nią dowodów, jak też dokonaniu ustaleń stanu faktycznego w oparciu o oświadczenie przedstawiciela strony złożone podczas kontroli spornego obiektu handlowego - bez uprzedniego przesłuchania samej strony. Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. dotyczące zasad przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji powinny być powiązane z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na brak powołania ostatnio wymienionego przepisu, zarzut niedostrzeżenia wad postępowania dowodowego, jako niekierowany bezpośrednio pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego, wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie rozważanego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ani art. 75 k.p.a., ani art. 86 k.p.a. nie nakłada na organ obligatoryjnego obowiązku przesłuchania strony przed przystąpieniem do innych czynności dowodowych. Art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z właściwymi przepisami (ust. 12 pkt 1). Żaden zaś z przepisów rozdziału 4 ustawy, zatytułowanego "Pas drogowy", nie przewiduje odstępstw ani stopniowania wymierzenia opłaty bądź kary pieniężnej. Oznacza to, że w sytuacji gdy dany podmiot zajął bez wymaganego zezwolenia pas drogowy na cele niewymienione w ustawie, obowiązany jest do uiszczenia kary pieniężnej, określonej w decyzji organu wydającego zezwolenia. Organ ten jest z kolei zobowiązany do wydania decyzji wymiarowej, jeśli stwierdzi naruszenie ww. przepisów. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, analogicznie jak w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, strona wnosząca skargę kasacyjną nie powołała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej. Niezależnie od stwierdzenia wyżej wymienionej wady skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w wyniku przedstawienia stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji w niezbędnym zakresie dokonał prawidłowej analizy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego i w kontekście niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, zasadnie nie dopatrzył się w tym przedmiocie naruszenia prawa przez organ odwoławczy. Sąd I instancji w dostatecznym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz że bez wpływu na prawidłowość wymierzenia kary pozostają przyczyny zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu II , iż dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których Spółdzielnia zajmowała pas drogowy, gdyż istotną kwestią jest sama okoliczność władania tym pasem bez zezwolenia. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w wyroku WSA w S. z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 946/04. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie może zatem skutecznie w drodze kasacji wzruszyć zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w S. nie posiadała żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu i zobowiązana ona była do wydania spornej nieruchomości Gminie Miasta S.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.