III SA/Gd 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lutego 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie skierowania L. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji był następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 20 lipca 2007 r., nr [...] skierował L. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami – egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył L. P. Wskazał, że w dniu 19 lutego 2007 r. funkcjonariusze Straży Gminnej w P., w miejscowości D. nałożyli na niego mandat karny oraz 10 punktów karnych nie mając ustawowych uprawnień w tym zakresie. Powołał się na art. 129b ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 123, poz. 845) oraz art. 95 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 15 października 2007 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności kolegium wskazało, że w toku postępowania prezydent miasta nie ustalił czy w dniu wystawienia mandatu, tj. 19 lutego 2007 r. doszło do przekroczenia uprawnień przez straż gminną (miejską). Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż ustalenia w tym zakresie pozwoliłyby stwierdzić czy zaistniał warunek skierowania odwołującego się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w postaci rzeczywistego przekroczenia limitu punktów. Organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt U 1/07, który orzekł o niezgodności § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.) z ustawą – Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją RP, a który może mieć istotny wpływ na wynik w niniejszej sprawie. Trybunał bowiem orzekł, że kompetencje straży gminnych (miejskich) do kontroli ruchu drogowego w zakresie stwierdzania przekraczania przez kierujących pojazdami dozwolonej prędkości nie miały umocowania w unormowaniach ustawowych. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt III KK 488/06 (Lex nr 262687) stwierdził, że na dzień wydania orzeczenia brak było normy ustawowej, na podstawie której strażnicy gminni (miejscy) byliby uprawnieni do dokonywania kontroli ruchu drogowego ww. zakresie. Kolegium zwróciło uwagę, że uprawnienia straży gminnych (miejskich) w zakresie kontroli ruchu drogowego uregulowane zostały dopiero w art. 129b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który został dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 123, poz. 845) i wszedł w życie z dniem 24 lipca 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prezydent miasta winien w szczególności wyjaśnić kwestię zasadności ukarania odwołującego się punktami karnymi w dniu 19 lutego 2007 r. oraz odnieść się do podniesionych przez stronę zarzutów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2008 r., Nr [...] orzekł o skierowaniu L. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ wyznaczył termin poddania się przez stronę sprawdzeniu kwalifikacji na dzień 3 kwietnia 2008 r., informując, że jego niezachowanie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował L. P. Podniósł, że prezydent miasta nie wykonał nałożonego na niego przez kolegium zobowiązania i nie przeprowadził postępowania zgodnie z wytycznymi wskazanym w decyzji z dnia 15 października 2007 r. Przede wszystkim pominął powołany przez organ odwoławczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r., który orzekł o niezgodności przepisów rozporządzenia dotyczących uprawnień straży gminnej (miejskiej) do kontroli w ruchy drogowym z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania L. P., zaskarżoną decyzją w całości podtrzymało rozstrzygnięcie prezydenta miasta. Organ odwoławczy za zasadne przyjął wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w G. z dnia 27 listopada 2007 r., w świetle których przyjęcie mandatu stanowi podstawę do przypisania określonej ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś podważanie prawomocności mandatu jest bezpodstawne, gdyż kierowca, który przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego mandat przyjął, bądź też został ukarany prawomocnym wyrokiem sądu nie może ubiegać się o zwrot uiszczonej grzywny. Nadmienił, iż zgodnie z art. 98 § 3 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia mandat karny staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru, a jego uchylenie możliwe jest wyłącznie w sytuacji gdy grzywna została nałożona za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. Podniesiony przez stronę zarzut nieposiadania przez straż gminną (miejską) uprawnień do kontroli ruchu drogowego kolegium uznało za bezzasadny. Organ wskazał, że funkcjonariusze straży gminnej (miejskiej) działali na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. Podkreślił, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjnych w dniu 22 marca 2007 r. orzekł o niezgodności ww. przepisów z ustawą – Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP, jednakże przepisy te utraciły moc obowiązującą dopiero z dniem publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw. Tym samym nie wywołuje on skutków prawnych "automatycznie" w odniesieniu do zdarzeń powstałych przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł L. P., żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo skarżący podkreślił, że kolegium w tym samym składzie orzekającym wydało odmienne rozstrzygnięcia. W decyzji z dnia 15 października 2007 r. organ odwoławczy zobowiązał prezydenta miasta do uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. oraz Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 20 marca 2007 r., zaś w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków prawnych w przedmiotowej sprawie i nie odniósł się do orzeczenia Sądu Najwyższego. W ocenie skarżącego organy naruszyły zasadę prawdy materialnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się ( ...), jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania albo wyrokami nakazowymi lub mandatami karnymi ( § 4 ust. 1 rozporządzenia Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( Dz. U . Nr 236, poz.1998, ze zm.). Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy. Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy ( § 7 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych ( § 7 ust. 2 rozporządzenia). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w G. wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji L. P. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. To z kolei stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B. W sprawie organy obu instancji orzekały dwukrotnie, bowiem decyzją z dnia 15 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując na szereg uchybień jakimi było dotknięte postępowanie pierwszoinstancyjne, w tym zwłaszcza kolegium zarzuciło brak ustaleń czy w dniu wystawienia mandatu, tj. 19 lutego 2007 r. doszło do przekroczenia uprawnień przez straż gminną (miejską), wskazując na brak umocowania ustawowego ( do dnia 24 lipca 2007 r.) straży gminnej ( miejskiej) do kontroli ruchu drogowego odnośnie przekroczenia prędkości przez kierujących, a co za tym idzie, upoważnienia do ukarania kierowcy punktami karnymi za tego rodzaju wykroczenia, podnosząc że ma to niewątpliwy wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji skierował L. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, przy czym wydając tę decyzję organ ponownie posłużył się wzorem skierowania określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), nie uzupełniając je szerokie uzasadnienie, co było niezbędne w świetle powołanego wcześniej orzeczenia kolegium i zawartych w nim uwag i zaleceń. Zdaniem Sądu, fakt posługiwania się określonym w przepisach prawa wzorem nie zwalnia organu wydającego taką decyzję od obowiązku jej uzasadnienia zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a., są to bowiem przepisy rangi ustawowej, tym bardziej, że tylko w taki sposób organ mógł wykazać, że ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił okoliczności wskazane przez kolegium. Kolegium orzekając w sprawie ponownie nie zwróciło na powyższe uchybienia żadnej uwagi, orzekło natomiast o utrzymaniu tej decyzji w mocy odchodząc od stanowiska zajętego przez siebie w decyzji z dnia 15 października 2007 r. i nie wskazując przy tym na przyczyny takiego postępowania, na co zwrócił uwagę skarżący w skardze. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zawartej w w/w przepisie gwarancji trwałości decyzji administracyjnej wynika, że organ który wydał decyzję jest nią zawiązany od chwili jej doręczenia i jednocześnie niemożliwa jest już zmiana stanowiska wyrażonego przez organ w decyzji. Powyższe ma istotne znaczenie w związku z kontrolą przez organ odwoławczy kolejnej decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w związku z uprzednim uchyleniem jego decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie orzekając w takiej sprawie jest związany swoim stanowiskiem zawartym w swojej wcześniejszej decyzji wówczas, gdy nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Do zmiany stanowiska mogłoby dojść w przypadku zmiany stanu faktycznego, czy zmiany podstawy prawnej decyzji, przy czym organ winien taką zmianę uzasadnić. W rozpatrywanej sprawie wskazana wyżej sytuacja nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy i podstawa prawna decyzji nie uległy zmianie – bezspornie skutku takiego nie wywołały wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w G. z dnia 27 listopada 2007 r. - organ odwoławczy zmienił natomiast swoje stanowisko w sprawie nie uzasadniając przyczyn takiego stanu rzeczy. Takie działanie organu odwoławczego stanowi ponadto naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że działaniem organów naruszających w/w zasadę jest m.in.: "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany." ( A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, str. 155). W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego zasadności ukarania skarżącego w dniu 19 lutego 2007 r. punktami karnymi przez Straż Gminą z P., Sąd stwierdza, że w pełni podziela przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organ administracji nie może dokonywać oceny zasadności uznania, czy ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. W wyroku z dnia z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/2005 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że prowadzone przez organ Policji czynności ewidencyjne, o których mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego mają charakter materialno-techniczny i mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego ( wyrok opubl. LEX nr 275433). Sąd wyraził tam pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu i czynności przez właściwy organ Policji, a w razie jego milczenia może skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( podobnie por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Ol 946/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozważania sądu prowadzą do konstatacji, że organ odwoławczy naruszył powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu.