II SA/Lu 341/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz T. Z. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 28 [...] 2008 r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. oraz T. Z. od decyzji Starosty z dnia 23 [...] 2006 r. nr [...], orzekającej zwrot, na rzecz T. Z., Z. Z., A. C. i P. Z. działki oznaczonej nr 171/1 o pow. 575 m2 i działki nr 172/1 o pow. 307 m2 położonych w L. przy ul. P., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr 172/1 i orzekł odmowę zwrotu na rzecz wnioskodawców działki oznaczonej nr 172/1 o pow. 307 m2 położonej w L. przy ul. P. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji orzekł, że na działkach Nr 171/1 i 172/1 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, czyli zachodzą przesłanki do ich zwrotu wynikające z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ). Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł T. Z. podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię. Spowodowało to, jego zdaniem, że została skierowana do osób niebędących stroną w tym postępowaniu. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie zwrotu na rzecz T. Z., A. C. i P. Z. uwzględniając umowę darowizny zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]/97 w dniu 2 czerwca 1997 r. przenoszącą udział Z. Z. w spadku po J. Z., na rzecz T. Z. Następnie, odwołanie od tej decyzji organu I instancji wnieśli także J. G. i J. G., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W treści odwołania wnieśli zarzut naruszenia art. 28 kpa, poprzez nie uznanie ich za strony postępowania dotyczącego zwrotu działki nr 172/1 jak i art. 7, 77 i 80 kpa poprzez błędne oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i błędnej ocenie materiału dowodowego. Ich zdaniem doprowadziło to do poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych oraz naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu błędnego i przedwczesnego uznania działki nr 172/1 za zbędną na cel wywłaszczenia. Ponadto, odwołanie od decyzji Starosty, wniósł także Prezydent Miasta L., zarzucając naruszenie art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. ). Jednocześnie dodał, że ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez organ I instancji, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Rozpatrując odwołanie Wojewoda L., decyzją z dnia 23 [...] 2006 r. nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji, orzekł zwrot działki nr 171/1 o pow. 575 m2 na rzecz T. Z., A. C., P. Z. i odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców działki nr 172/1 o pow. 307 m2. Od tej decyzji T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ustawy gospodarce nieruchomościami oraz zasad k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt. II SA/Lu [...]/06 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki oznaczonej nr 172/1 o pow. 307 m2 położonej przy ul. P., obręb 39 W.-Północ nakazując ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Dlatego też, ponownie rozpatrując tę sprawę, Wojewoda Lubelski, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie, poddał wnikliwej analizie cały materiał dowodowy zgromadzony oraz przeprowadził postępowanie uzupełniające mające na celu dokonanie ustaleń faktycznych na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr 172/1. Z tych względów zarządził przeprowadzenie oględzin na nieruchomości i rozprawy administracyjnej z udziałem świadków J. G. i J. G. - współwłaścicieli działki nr 173, do której działka oznaczona nr 172/1 stanowi drogę dojazdową. Na wyznaczone na dzień 24 maja 2007 r. oględziny oraz rozprawę administracyjną stawił się jako świadek J. G., przy czym prawidłowo powiadomiono (zwrotne poświadczenia odbioru zawiadomienia w aktach sprawy) wszystkie strony postępowania. Natomiast J. G. przedstawił usprawiedliwienie nieobecności. W oględzinach wzięli udział również K. i U. G. - rodzice obecnych współwłaścicieli, którzy rozpoczynali budowę swojego domu w latach 80- tych oraz budowę drogi dojazdowej do tej posesji. Ponadto, zdaniem organu II instancji, oględziny przeprowadzone w dniu 24 maja 2007 r. potwierdzają, iż działka ta stanowi drogę o szerokości ok. 8 m i długości ok. 30 m, posiada nawierzchnię asfaltową i jest ograniczona krawężnikami, zaś po obu stronach krawężników znajduje się urządzony pas zieleni o szerokości ok. 1 m . Z kolei, nawierzchnia asfaltowa zaczyna się od ul. P. jako zjazd o nachyleniu w dół, a kończy się na granicy z ogrodzeniem działki sąsiedniej tj. nr 174. Natomiast, przedłużeniem działki nr 172/1 jest działka nr 172/2 stanowiąca kontynuację drogi, która w dalszej części pokryta jest warstwą starego asfaltu z licznymi ubytkami uzupełnionymi tłuczniem. Na rozprawie administracyjnej, zeznania złożył J. G. współwłaściciel nieruchomości nr 173 zabudowanej domem jednorodzinnym (na części nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza). Jego zdaniem, droga na działce 172/1 i 172/2, została wybudowana w latach 80-tych, podczas zabudowy tej okolicy budownictwem jednorodzinnym. Ponadto już wówczas była utwardzona i służyła jako dojazd do posesji dla samochodów z materiałami budowlanymi także do posesji 174 i 175. Natomiast po wybudowaniu domu, droga ta była sukcesywnie urządzana zarówno przez mieszkańców domów przy niej usytuowanych oraz przy pomocy Urzędu Miasta Lublina aż do obecnego kształtu. Dlatego też, stwierdził organ odwoławczy, twierdzenie Starosty, że droga dojazdowa do posesji nie została urządzona i nie prowadzono na niej żadnych działań inwestycyjnych od daty przejęcia - w świetle przedstawionych wyżej dowodów w postaci zeznań świadków oraz oględzin na nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie dodał, że działka nr 172/1 została wydzielona z działki nr 172 (część działki wywłaszczonej nr 107). Działka ta jako droga osiedlowa powstała po zastosowaniu przepisów ustawy z 1972 r., o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 6 i 7 tejże ustawy, wybudowanie ulic w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe jest traktowane jako realizacja celu uzasadniającego wywłaszczenie. Ponadto, już w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia 28 listopada 1985 r. wydanej przez Urząd Miejski Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w L., działkę o nr 172 (obecnie 172/1 i 172/2) wyznaczono jako jedyną drogę dojazdową do posesji nr 173 ( karta akt sprawy nr 227) oraz do zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości z nią sąsiadujących. Natomiast z dokumentacji geodezyjnej wynika, że są to działki nr 174 i 175, których położenie przy drodze szybkiego ruchu, jaką jest ulica Aleja K., wymusza takie rozwiązanie. Z kolei, droga dojazdowa do działek nr 173, 174,175, zaznaczona już była na mapie pochodnej założonej w 1985 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w L., stanowiącą załącznik do wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 stycznia 2007 r. znajdującego się w aktach sprawy stanowiącego dalej załącznik do protokółu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 maja 2007 r. Natomiast, podkreślił organ II instancji, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się na zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto, za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uznaje się nieruchomość, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt. 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt. 2). Jednocześnie, Wojewoda L. podkreślił, że w tej sprawie nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło na podstawie dobrowolnej umowy sprzedaży, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zarządzeniem Nr 9 Prezydenta Miasta L. z dnia 28 czerwca 1983 r. został zatwierdzony plan szczegółowy osiedla "Konstantynów. Także tym zarządzeniem dokonano zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu, jednak w dalszym ciągu teren ten wykorzystany został pod zabudowę mieszkaniową wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania osiedla (drogi, zieleńce, dojazdy do posesji). Ponadto, osiedle mieszkaniowe domów jednorodzinnych powstało, a wytyczone na jego terenie drogi osiedlowe, dojazdowe do posesji, stanowią jego integralną część. Natomiast, podkreślił organ odwoławczy, w orzecznictwie sądowym jest pogląd, iż "o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje , (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i art. 7) wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych" - wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 1998 r. (Sygn. akt IV S.A. 2218/96 Lex nr 45864). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2008 r. skarżący T. Z. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W treści skargi podniósł dwa podstawowe zarzuty, wobec zaskarżonej decyzji Wojewody. Po pierwsze naruszenie art. 6 i 7 kpa (zasady ogólne), art. 75, 77 i 80 kpa, a także art. 136 w związku z art. 15 kpa oraz art. 107 § 3 kpa jak i art. 139 kpa. Po drugie, naruszenie art. 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego, oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) zwana dalej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie ten Sąd. Po pierwsze, w tej sprawie był to prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]/06). Wytyczne z powyższego wyroku WSA w Lublinie w zakresie przedmiotowym tej sprawy dotyczyły przede wszystkim przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego pod kątem orzeczenia o odmowie lub zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Należy stwierdzić, że w dalszym ciągu wytyczne te nie zostały zrealizowane przez organ odwoławczy tj. Wojewodę. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu działki nr 172/1 na rzecz wnioskodawców, to musi precyzyjne określić brak wystąpienia przesłanek z unormowania art. 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 2 tejże ustawy, nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, z jednoczesnym zwrotem na rzecz aktualnego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania. Jednak w tym zakresie brak jest w dalszym ciągu w ustaleniach faktycznych tej sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i 80 kpa jednoznacznych ustaleń dotyczących ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia w powyższych ustawowych terminach tj. odpowiednio 7 i 10 lat. Po drugie, jeżeli działka Nr 172/1 była własnością Skarbu Państwa w dacie wniesienia odwołania przez Prezydenta Miasta L. w imieniu gminy (miasta) Lublin, to brak było dla niej przymiotu strony w świetle art. 28 kpa z powodu braku interesu prawnego. Po trzecie, przyjęcie powyższego stanowiska przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy musi także uwzględnić przesłankę z art. 139 kpa dotyczącą instytucji reformationis in peius, biorąc pod po uwagę także wymagania dotyczące stron tego specyficznego postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którymi są tylko jej właściciele (użytkownicy wieczyści) lub ich spadkobiercy. Po czwarte, Wojewoda Lubelski w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez T. Z., co narusza dyspozycję art. 127 § 2 kpa. Nie kwestionował on bowiem co oczywiste, osnowy decyzji organu I instancji o zwrocie danej działki nr 172/1 lecz tylko ustalony zakres podmiotowy adresatów tej decyzji przez Starostę. Ponadto w tym zakresie podniósł, zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tego powodu, że umowa darowizny z dnia 2 czerwca 1997 r. (akt notarialny rep. A Nr [..]/07) dokonana została między spadkobiercami. Stroną tej czynności nie jest więc osoba trzecia, na rzecz której nie może być przeniesione uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Po piąte, należy podkreślić, że w świetle obecnej jednolitej linii orzecznictwa NSA w zakresie wykładni celowościowej art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza się zwrot nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa także w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Oznacza to, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 posa.