VII SA/Wa 673/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. w P. s. c. R. Z., A. B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. i R. Z. "[...] s.c." od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. – zezwolenia Nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...], udzielonego A. S. i M. L. – wspólnikom spółki cywilnej - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. udzielił A. S. i M. L. - wspólnikom spółki cywilnej zezwolenia Nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyły A. B. i R. Z. "[...] s.c." w P. reprezentowane przez adw. L. S., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki w lokalu przy ulicy [...] w P., ewentualnie o uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone z uwagi na fakt nie posiadania przez A. B. i R. Z. statusu stron postępowania administracyjnego. Organ przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i stwierdził, iż jednoznaczne brzmienie tego przepisu nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, a okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 Kpa. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że R. Z. i A. B. prowadzą aptekę ogólnodostępną położoną w P. przy ul. [...]. Odwołujące się zwróciły uwagę na to, że ich apteka znajduje się "w lokalu umiejscowionym w budynku sąsiednim, pozostającym w zwartej zabudowie z budynkiem przy ul. [...]". Zdaniem organu okoliczność ta nie świadczy jednak o posiadaniu przez odwołujące się interesu prawnego warunkującego występowanie na prawach stron w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...]. Usytuowanie apteki prowadzonej przez R. Z. i A.B. w sąsiedztwie apteki, na prowadzenie której zezwolenie otrzymali A. S. i M. L. świadczy o posiadaniu przez wyżej wymienione jedynie interesu faktycznego, który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym i nie może stanowić o posiadaniu przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyły A. B. i R. Z. "[...] s.c" reprezentowane przez adw. L. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 kpa przez bezzasadne uznanie, iż skarżącym nie przysługuje status stron postępowania; - naruszenie prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy przez udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki o nazwie "[...]", pomimo że lokal przeznaczony na tę działalność nie spełniał bezwzględnie obowiązujących wymogów technicznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga R. Z., A. B. – "[...] s.c." nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2008 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, bowiem odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] r. złożyły osoby, które nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...], udzielonego A. S. i M. L. – wspólnikom spółki cywilnej. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje przywołany przepis oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 kpa - jak słusznie zauważył organ II instancji - nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżące R. Z. i A. B. - "[...] s.c." prowadzą aptekę ogólnodostępną położoną w P. przy ul. [...] tj. "w lokalu umiejscowionym w budynku sąsiednim, pozostającym w zwartej zabudowie z budynkiem przy ul. [...]". Z akt sprawy wynika również, iż Skarżące są zrzeszone w [...]Izbie Aptekarskiej. Sąd podziela zdanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż okoliczność prowadzenia przez Skarżące apteki w bezpośrednim sąsiedztwie apteki na, którą zostało udzielone zezwolenie nr [...], nie świadczy w żadnym wypadku o posiadaniu przez Skarżące interesu prawnego stanowiącego warunek występowania na prawach strony w toku postępowania w sprawie wymienionego zezwolenia. Takie usytuowanie apteki prowadzonej przez Skarżące świadczy co najwyżej o posiadaniu przez wymienione jedynie interesu faktycznego, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie może stanowić o posiadaniu przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Okolicznością świadczącą o posiadaniu przez R. Z. i A. B. interesu prawnego w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...] nie jest również - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - fakt, iż Skarżące pozostają zrzeszone w [...] Izbie Aptekarskiej. Wbrew twierdzeniu Skarżących stwierdzić należy, iż z przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003r. Nr 9, poz. 108, z późn. zm.) nie można wywodzić istnienia po stronie R. Z. i A. B. interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Przepisy wymienionej ustawy przyznające samorządowi aptekarskiemu prawo do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni nie świadczą bowiem o tym, że członkowie okręgowych izb aptekarskich posiadają interes prawny by występować w postępowaniach administracyjnych o udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki. Samorząd zawodowy występuje jedynie w roli organu, współdziałając z organem orzekającym w sprawie zezwolenia. Rolę samorządu zawodowego w tym postępowaniu wyznacza nie organ udzielający zezwolenia -przyznając lub odmawiając prawa strony, czy występowania na prawach strony, ale przepis prawa nakazujący zasięgnięcie opinii przed wydaniem zezwolenia. Taki status w postępowaniu o wydanie zezwolenia wyklucza więc możliwość występowania w nim jednocześnie jako strona lub na prawach strony (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r. I SA 874/97 LEX nr 34039 oraz wyrok NSa z dnia 2 grudnia 1996 r. II SA 2168/95 LEX nr 30988). Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej - odpowiadając na pismo Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] - uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydało jedynie opinię odnośnie kandydata na stanowisko kierownika apteki. Samorząd aptekarski wypowiedział się zatem w sposób przedstawiony powyżej tj. ściśle określony w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. W ocenie Sądu również fakt potraktowania przez właściwe organy administracji publicznej R. Z. i A. B. – "[...] s.c." jako stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla lokalu położonego w P. przy ul. [...], wskazanego przez A. S. i M. L. jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej nie może świadczyć o posiadaniu przez Skarżące interesu prawnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było odrębnym postępowaniem, a stanowisko zajęte przez prowadzący je organ w zakresie statusu Skarżących i potraktowanie ich jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa nie jest wiążące dla organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Stwierdzić trzeba, iż organ II instancji słusznie przyjął, że skarżące R. Z. i A. B. – "[...] s.c." nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r., gdyż nie został naruszony ich własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Mając powyższe na względzie, uznać więc trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż odwołanie Skarżących od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r., złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie odwoławcze winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to zobligowany jest on wówczas do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, a także wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119). Podkreślić trzeba także, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż R. Z. i A. B. - "[...] s.c." nie posiadają przymiotu strony, wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby wydana została ona z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.