I SA/Wa 25/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. B. i W. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz spadkobierców jej dawnych właścicieli. Decyzja Wojewody [...] dnia [...] października 2007 r. została wydana w następującym stanie sprawy: Opisana na wstępie nieruchomość oznaczona uprzednio jako część dawnej działki nr [...] (nr hip [...] z obrębu [...]) uregulowana w KW nr [...] stanowiła współwłasność I. R., A. B. i M. B.. Została ona nabyta aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 1978 r. Rep. [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 174 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] pod modernizację i rozbudowę Zakładu [...]. Nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu "M." S.A. (następcy prawnego Zakładów [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 1980 r. sygn. akt [...] spadek po M. B. nabyła I. R. oraz A. B. W dniu 29 listopada 1990 r. wystąpili oni z pierwszym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. Burmistrz [...] w W. odmówił uwzględnienia tego wniosku wskazując, iż w obowiązującym stanie prawnym zwrotu działki można dochodzić wyłącznie na drodze powództwa cywilnego. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. sygn. akt [...] spadek po A. B. nabyli W.B, M. B. oraz W. B., zaś spadek po I. R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 2002 r. sygn. akt [...] nabyła E. L.. Pismem z dnia 13 grudnia 1999 r. I. R., W. B. , W. B. i M. B. wystąpili kolejny raz o zwrot przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż mimo znacznego upływu czasu od odebrania gruntu jego właścicielom, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na podjęte wcześniej w tym przedmiocie ostateczne rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc, że kolejny wniosek o zwrot nieruchomości został złożony pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Organ zwrócił uwagę, że o ile przepisy ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – obowiązujące w dacie podejmowania ostatecznej decyzji przez Wojewodę [...] – nie dawały organowi administracji publicznej prawnej możliwości rozpatrywania sprawy zwrotu spornej nieruchomości, to obecnie obowiązujący art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość stosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tym stanie rzeczy Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., w oparciu o art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 i art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz E. L., M. B., W. B. i W. B. działki nr [...] uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem zbędnością tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ uznał, iż cel ten nie został zrealizowany, gdyż nie poczyniono na nieruchomości żadnych prac inwestycyjnych, teren jest niezabudowany, porośnięty drzewami i zanieczyszczony. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości zaś rozstrzygnięcie Prezydenta W. zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1973 r. oraz załącznika do tej decyzji wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona była na cele zieleni izolacyjnej ze względu na sąsiadujące z przedsiębiorstwem tereny mieszkaniowe. Ustalenie, że na terenie działki nr [...] powstała zieleń izolacyjna oddzielająca przedsiębiorstwo od terenów zielonych przesądza o braku możliwości uznania gruntu za zbędny na cel wskazany przy jego wywłaszczeniu. Prezydent W. po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej część, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Prezydent W. powtórzył argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...] w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] września 2005 r., iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jedynie pośrednio, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie określonym w ww. art. 137 ust. 1 ustawy. Ustalenie, że na terenie działki nr [...] powstała zieleń izolacyjna oddzielająca przedsiębiorstwo od terenów mieszkaniowych, przesądza o braku możliwości uznania gruntu za zbędny na cel wskazany przy wywłaszczeniu. Organ podniósł, iż w kompleksowych wytycznych urbanistycznych z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. zawarte zostały ustalenia aby pas terenu przeznaczony pod zieleń izolacyjną zagospodarować zielenią wysoką o charakterze parkowo leśnym, jako teren nie ogrodzony, ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Organ wskazał na wyjaśnienia spółki M. S.A., która w piśmie z dnia 1 lutego 2005 r. podniosła, że w ramach dbałości o stan przedmiotowej nieruchomości wydatkuje znaczne środki pieniężne na prace wykonywane przez specjalistyczna firmę, polegające na sprzątaniu tego terenu, systematycznym wywozie śmieci oraz cięciu istniejącego drzewostanu. Według znajdującej się w aktach sprawy informacji Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. [...] z dnia 9 listopada 2004 r prace związane z realizacja celów określonych w decyzji lokalizacyjnej nr [...] zostały w pełni zrealizowane w zakresie dotyczącym wykonania obiektów kubaturowych t.j. budynków biurowo-produkcyjnych, obiektów składowo – magazynowych, ciągów komunikacyjnych oraz parkingów. Tern spornej działki jest w chwili obecnej zadrzewiony i zakrzaczony. Ponadto Prezydent W. podkreślił, iż wskazówki organu odwoławczego zawarte w decyzji kasatoryjnej nie mają wprawdzie charakteru wytycznych bezwzględnie wiążących organ pierwszej instancji, jednakże nieuwzględnienie ich w rozpatrywanym przypadku (przy braku możliwości wykazania okoliczności czy argumentów, które zostałyby pominięte przez Wojewodę w toku orzekania) niewątpliwie skutkować będzie kolejnym uchyleniem decyzji. Przewlekanie postępowania w ten sposób stanowiłoby zaś naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Od decyzji tej wnieśli odwołanie W. B. i W. B. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami- polegające na bezpodstawnym zaniechaniu uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy wystąpiły określone w tych przepisach przesłanki zwrotu działki. Ponadto zarzucili organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Odwołujący podkreślili, że nie sposób zgodzić się z argumentacją organu pierwszej instancji, że o odmowie zwrotu nieruchomości należało orzec z tego powodu, że wydanie odmiennej decyzji skutkować będzie jej uchyleniem przez organ wyższego rzędu, a przewlekanie postępowania stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad postępowania. Zdaniem spadkobierców właścicieli nieruchomości bezsporne jest, że na wywłaszczonym gruncie nie poczyniono żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Z przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2004 r. oględzin nieruchomości wynika, że jest ona niezabudowana i porośnięta drzewami. Nie rozpoczęto na niej żadnych prac inwestycyjnych, a teren jest zaniedbany, zniszczony i urządzone jest na nim dzikie wysypisko śmieci. Zwrócili uwagę, że wykonujący operat szacunkowy rzeczoznawca stwierdził, że stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu nie uległ zmianie. Ponadto podnieśli, iż ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że został zrealizowany cel dla którego przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. została zrealizowana na terenie spornej działki strefa ochronna dla sąsiadujących z przedsiębiorstwem terenów mieszkaniowych. W sytuacji zaś niespełnienia przesłanek mogących świadczyć o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz realizacji celu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. L. podnosząc, iż na przedmiotowej nieruchomości od chwili wywłaszczenia w 1978 r. nigdy nie rozpoczęto i nie prowadzono żadnych prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia, czyli modernizacją i rozbudową Zakładu [...], co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Gminy W. [...] z dnia 18 października 2000r., jak również przeprowadzone w dniu 27 sierpnia 2004 r. oględziny nieruchomości. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody opiera się jedynie na nie przedstawionych wcześniej w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Prezydenta W. wyjaśnieniach M. S.A. zawartych w piśmie z dnia 30 czerwca 2004 r. Skarżąca zarzuciła ponadto Wojewodzie [...], iż rozpatrując sprawę nie ustosunkował się on merytorycznie do odwołania W. B. oraz bezpodstawnie nie rozpatrzył odwołania skarżącej, które przyjęte zostało przez Urząd W. jako prawidłowe. Na potwierdzenie tego skarżąca załączyła do skargi kopię swojego odwołania z dnia 11 kwietnia 2007 r. opatrzonego prezentatą Kancelarii Urzędu W. W ocenie strony działka nr [...] nigdy nie była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i obecnie znajduje się pomiędzy nowo wybudowanym osiedlem mieszkaniowym a starą zabudową jednorodzinną. Mówienie więc o jej funkcji ochronnej jest kompletną bzdurą W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nie naruszają prawa. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W myśl art. 136 ust 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość gruntowa, oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 18 grudnia 1978 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm) z przeznaczeniem jej pod modernizację i rozbudowę Zakładów [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany wskazany wyżej cel wywłaszczenia jak twierdzą organy, czy też nie - jak utrzymuje strona skarżąca. Zważyć należy, iż integralną częścią decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą prowadzona miała być modernizacja i rozbudowa Zakładów, stanowiły wytyczne kompleksowo urbanistyczne nr [...] zatwierdzone uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] oraz decyzja koordynacyjna nr [...] wydana w dniu [...] czerwca 1973 r. przez Miejską Komisję Planowania Prezydium Rady Narodowej W. Z dokumentów tych wynika, że w ramach inwestycji na obszarze obejmującym m.in. sporną działkę utworzony miał być pas zieleni izolacyjnej oddzielający Zakłady od terenów mieszkaniowych. Podkreślić przy tym należy, iż inny sposób zagospodarowania tego terenu był niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z punktem A ppkt 1 kompleksowych wytycznych urbanistycznych "pas terenu o szerokości 30 m położony przy wschodniej i południowej granicy lokalizacji – oznaczony na załączonej mapie lokalizacyjnej literami ADEFGHA (w pasie tym znajduje się działka nr [...]) przeznaczony jest wyłącznie na cele zieleni izolacyjnej ze względu na tereny mieszkaniowe". Samo zaś utworzenie strefy ochronnej w postaci pasa zieleni polegać miało na zagospodarowaniu terenu zielenią wysoką o charakterze parkowo – leśnym. Przy czym teren ten miał pozostać nieogrodzony, jako teren ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla (pkt B ppkt 1.4.1 wytycznych). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że na terenie spornej nieruchomości opisana wyżej strefa ochronna powstała, a tym samym został zrealizowany cel dla, którego nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Sąd podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez organy rozstrzygające sprawę. Działka jest zadrzewiona i zakrzewiona - potwierdza to protokół z przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2004 r. oględzin terenu, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] z dnia 9 listopada 2004 r. nr [...] oraz wyjaśnienia spółki M. S.A. (następcy prawnego Zakładów [...]) zawarte w piśmie z dnia 1 lutego 2005 r. Taki sposób zagospodarowania terenu (zieleń wysoka o charakterze parkowo - leśnym) odpowiada w ocenie Sądu warunkom jakie zostały przewidziane dla pasa izolacyjnego w kompleksowych wytycznych urbanistycznych. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że działka ta nadal jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia (nabycia). Skoro zaś przedmiotowa działka przeznaczona została, w ramach realizacji inwestycji, wyłącznie na pas zieleni izolacyjnej, to za chybione uznać należy zarzuty skarżącej odnoszące się do braku rozpoczęcia na tej nieruchomości prac inwestycyjnych polegających na budowie budynków czy innej trwałej infrastruktury związanej z funkcjonowaniem Zakładów [...]. Zważyć przy tym należy, że prace tego rodzaju na terenie, dla oddzielenia którego utworzono pas ochronny zieleni izolacyjnej, w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy zostały w pełni zrealizowane. Całkowitą realizację inwestycji w zakresie dotyczącym wykonania obiektów kubaturowych, na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...], potwierdziła Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] w piśmie z dnia 9 listopada 2004 r. Jak wynika z treści tego pisma oparła ona swoje ustalenia na aktach sprawy znajdujących się w archiwum Biura oraz przeprowadzonej w terenie wizji lokalnej. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy zgromadzono dokumentację potwierdzającą realizację w latach 1975 -1980 kolejnych etapów modernizacji i rozbudowy Zakładów (prowadzonej zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1973 r. nr [...] planem realizacyjnym) obejmującą wybudowanie budynków biurowo-produkcyjnych, obiektów składowo-magazynowych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Są to m.in.: kopia protokołu odbioru budynku laboratorium oraz kopie dokumentów przyjęcia: budynku magazynu gazów technicznych, magazynu chemicznego, wiaty magazynowej odpadów, budynku trafostacji, parkingów, kotłowni, hali parterowej, budynku produkcyjnego oraz budynku usług technicznych. Zrealizowanie celu na jaki grunty zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa oznacza, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka zbędności tej nieruchomości dla celu wywłaszczenia (nabycia), o której stanowi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak jest podstaw do jej zwrotu w oparciu o art. 136 ust 3 wyżej wymienionej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.