II OSK 47/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 205/08 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną II OSK 47/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 205/08 po rozpoznaniu skargi R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. uchylającą w wyniku rozpoznania odwołania A. B. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie wymeldowania skarżącego i orzekającą o wymeldowaniu go z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy O. [...] w B. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tekst jednolity Dz. U, z 2006 r. Nr 139, poz. 993/ - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji orzekł na podstawie wniosku A. B., która podała, że jej mąż, R. B. nie zamieszkuje we wskazanym lokalu od września 2007 roku. W toku postępowania przed tym organem ustalono, że R. B. opuścił lokal obawiając się zachowania żony, która wymieniła zamki w drzwiach wejściowych. Został pouczony przez organ o możliwości domagania się przed sądem powszechnym przywrócenia naruszonego posiadania. Po rozpoznaniu odwołania A. B. organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o wymeldowaniu i podnosząc, że nie ulega wątpliwości, iż R. B. aktualnie nie zamieszkuje we wspólnym lokalu. Niesporne jest w sprawie, że został do tego zmuszony zachowaniem współmałżonka. Nie podjął pomimo pouczenia, żadnych kroków zmierzających do przywrócenia posiadania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w danych okolicznościach sprawy art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a to błędną ocenę, że nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną podkreślając, że sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowania nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Dopiero całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji interesów życiowych, jako miejsce stałego pobytu danej osoby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż opuszczenie lokalu musi mieć dobrowolny i trwały charakter, przy jednoznacznym określeniu w tym przepisie, że długotrwałość należy utożsamiać z okresem trzech miesięcy, 2/ przepisów prawa procesowego zawartych w ustawie - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały wpływ na treść orzeczenia, podkreślając zwłaszcza, że zaskarżony wyrok odnosi się w sferze stanu faktycznego tylko do okresu wcześniejszego, a nie tego, w którym bezwzględnie miało miejsce trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została wniesiona przez podmiot uprawniony. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest kwestia wymeldowania R. B. z określonego lokalu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, czy zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu z tego lokalu - interes prawny w sprawie ma więc oczywiście R. B. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła natomiast inna osoba, jak to twierdzi się w zaskarżonym wyroku, współwłaścicielka lokalu – A. B. Niezależnie jednak od tego, jaki jest jej stosunek prawny do przedmiotowego lokalu oraz jaki stosunek prawny wiąże ją z R. B., nie ma ona interesu prawnego w sprawie dotyczącej dalszego zameldowania go w danym lokalu, czy też wymeldowania. Należy bowiem mieć na uwadze, iż, jak to podkreślono w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku sygn. akt II OSK 1730/07, ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 999 ze zm./ przewiduje zameldowanie jako rejestrację stanu faktycznego w zakresie pobytu osób i służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Zameldowanie jest więc jedynie aktem rejestracji danych pod wskazanym adresem, czyli ma charakter czynności materialno-technicznej. Wymeldowanie natomiast następuje decyzją administracyjną w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przy czym osoba zameldowana nie wykaże woli usunięcia jej z ewidencji ludności pod dotychczasowym adresem. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną wniosła osoba zainteresowana wymeldowaniem R. B. /o czym orzekł organ administracji publicznej na jej wniosek/, będąca jednocześnie współwłaścicielką lokalu, kwestionując prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji i zarzucając temu Sądowi oparcie zaskarżonego wyroku na niewłaściwej ocenie występującego w sprawie stanu faktycznego. Przed dokonaniem oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ma jednak obowiązek zbadać, czy podmiot wnoszący tę skargę ma w sprawie interes prawny. Stosownie bowiem do przepisów ppsa /art. 50/ postępowanie przed sądem administracyjnym i to zarówno pierwszej instancji jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Na to, że sąd administracyjny poddaje badaniu legitymację materialno-prawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego wskazuje w szczególności uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 /ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62/. Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Dokonując powyższej oceny w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że zameldowanie ma charakter rejestrowy /ewidencyjny/, a więc jedynym podmiotem, którego dotyczy ta czynność jest osoba, która dla celów ewidencyjnych zgłasza właściwemu organowi swój pobyt w danym lokalu. W ww. ustawie mowa jest wprawdzie o "wniosku", w wyniku którego następuje zameldowanie, jednakże zastosowanie określenia "wniosek" nie powoduje, że ma miejsce wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz przeciwnie, stanowi on jedynie pismo będące w istocie zgłoszeniem się danego podmiotu do dokonania przez organ czynności administracyjnej zarejestrowania jego osoby pod wskazanym adresem. Wymeldowanie, a więc usunięcie określonego podmiotu z ewidencji /rejestru/ ludności pod określonym adresem, może również nastąpić w formie czynności materialno-technicznej właściwego organu, gdy osoba zameldowana sama zgłasza, że nie będzie już przebywała pod danym adresem, względnie w odróżnieniu od zameldowania czy też dobrowolnego wymeldowania, stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonywane w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zostaną spełnione ustawowe przesłanki a więc osoba opuszczając lokal nie zgłasza tego faktu organowi w celu dokonania czynności wymeldowania /wykreślenia z ewidencji pod danym adresem/. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie, której przedmiotem jest wymeldowanie, to jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, jest wyłącznie ta osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu prowadzone jest postępowanie i to niezależnie od tego, na jakim etapie załatwiania sprawy /postępowanie administracyjne w pierwszej lub drugiej instancji, postępowanie sądowo-administracyjne/, z tym, że w postępowaniu administracyjnym ocena interesu prawnego danego podmiotu następuje przy zastosowaniu art. 50 ppsa. Inne osoby zainteresowane wymeldowaniem /poza stroną/, np. właściciel czy współwłaściciel lokalu, współmałżonek osoby, której wymeldowanie dotyczy itd. nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania /usunięcia z ewidencji/ jest przecież postępowaniem administracyjnym prowadzonym wprawdzie według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego jednak ma jedynie na celu doprowadzenie danych zawartych w ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym. Taka regulacja prawna i jej rozumienie niewątpliwie leży w interesie Państwa. Osoby trzecie pozostające poza sferą organizacji organów państwowych, do których należy zaliczyć właściciela /współwłaściciela/ nieruchomości /lokalu/, współmałżonka wymeldowanego itd. mogą ewentualnie korzystać z innych środków ochrony prawnej. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu /eksmisja/. Właściciel /współwłaściciel/ lokalu nie może więc być traktowany jako podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego /strona/ lecz jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Zeznania właściciela /współwłaściciela/ lokalu stanowią ponadto środek dowodowy we wszczętej z urzędu przez właściwy organ sprawie o wymeldowanie. Należy dodatkowo zauważyć, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium przesądzającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. / Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 776/, uznającym art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za ewidencyjnym /rejestrowym/ charakterem czynności meldunkowych a w związku z tym brakiem związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby w tzw. "wniosku" o zameldowanie, ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. Takim świadkiem w kwestii zameldowania jak i wymeldowania może być współmałżonek osoby, której sprawa dotyczy. To także potwierdza stanowisko, że wnosząca w niniejszej sprawie skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego, skoro jej oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w niniejszej sprawie interes prawny. Z tej przyczyny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił skarżącą do udziału w postępowaniu przed tym Sądem, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot nie mający w sprawie interesu prawnego. Gdyby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, skarga kasacyjna podlegałaby odrzuceniu. Ustalenie, iż wnosząca skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w tej skardze, skoro została ona wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony /nie posiadający legitymacji materialno-prawnej/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu postanowi Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 250 ppsa.