II SA/Sz 1238/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.) Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o d d a l a s k a r g ę U z a s a d n i e n i e : Po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] r., nr [..] i z dnia [...] r., nr [...] wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji w przedmiocie ustalenia J. M. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (odpowiednio z dnia [...] r. i [...] r.), kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w [...] w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 21 lipca 2000 r. Nr 26, poz. 313) i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustalił J. M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], związaną ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą tej nieruchomości, w wys. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 13, poz. 100) opisana nieruchomość przeznaczona była pod sady i ogrody. Obecna Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] określa jej przeznaczenie na cele produkcyjno-składowe i komunikacji ulicznej. W dniu [...] r., a więc przed upływem [...] lat od dnia wejścia w życie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło zbycie w/w nieruchomości na rzecz M. i M. W. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą tego planu wyniosła [...] zł. W związku z tym, że procentowa stawka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona w § 3 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. wynosi [...]%, wysokość opłaty – renty planistycznej została ustalona na [...] zł. J. M. złożyła od tej decyzji odwołanie zarzucając jej rażące niedotrzymanie obowiązujących terminów i błędne wyliczenie opłaty planistycznej. Uzasadniając odwołanie strona podała, że na prośbę Burmistrza Miasta i Gminy podpisała w dniu [...] r. porozumienie z Miastem i Gminą w sprawie przygotowania terenu pod sprzedaż dla firmy [...]. Następnie w dniu [...] r. podpisała protokół uzgodnień, w którym m.in. ustalono cenę zbycia gruntu rolnego na [...] zł/m2. Do zbycia nieruchomości nie doszło. Po [...] latach, nagła i nadzwyczajna sytuacja rodzinna wymusiła podjęcie decyzji o sprzedaży nieruchomości. Brak zainteresowania spowodował, że działka nr [...] została zbyta za [...] zł. A. M. poddała w wątpliwość trafność wyceny nieruchomości wskazując, że w porozumieniu z dnia [...] r. wartość [...] m2 określono na [...] zł., co przy działce o pow. [...] ha daję kwotę [...] zł. Na całej działce był sad ([...]i [...]). W ocenie odwołującej, wycena wzrostu wartości do kwoty [...] zł. jest zawyżona. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w [...] w rejonie ul. [...], decyzją z dnia [...] r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że niezbędnymi przesłankami ustalenia tzw. renty planistycznej, zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaż nieruchomości po uchwaleniu albo zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 tej ustawy). Rentę planistyczną można ustalać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 tej ustawy). Kolegium powołując się na przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu przestrzennym i zasady określania wartości nieruchomości zawarte w przepisach Działu IV Rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po przeanalizowaniu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, doszło do wniosku, iż zostały zachowane wymogi wskazanych wyżej aktów prawnych. Autor opracowania w sposób wyczerpujący określił i uzasadnił wybór przyjętej metody wyceny wartości rynkowej nieruchomości, a także uzyskane na jej podstawie wyniki. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyceniona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, uzasadnionego wielością transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, a w konsekwencji możliwością porównania uzyskiwanych cen, jak też wpływu na ich poziom cech nieruchomości porównywanych. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął, jako porównywalne, transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej. Wobec faktu, iż wycena dokonywana była na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, wartość nieruchomości określona została według stanu nieruchomości przed zmianą planu i po jego zmianie. Określone w operacie wartości wycenianej nieruchomości oscylowały wokół ceny średniej, która wynosiła odpowiednio: [...] zł/ha przeliczeniowy - przed zmianą planu, [...] zł/m2 - po jego zmianie. Ostatecznie, zgodnie z przedmiotowym operatem, wartość nieruchomości według stanu sprzed zmiany planu wynosiła [...] zł, zaś według stanu po jego zmianie [...] zł. Zmiana planu spowodowała zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. W ten sposób wypełnione zostały warunki do ustalenia spornej opłaty. Skoro według przywołanej w podstawie prawnej uchwale Rady Miejskiej, stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w wys. [..]% wzrostu wartości nieruchomości, Burmistrz Miasta i Gminy słusznie ustalił w decyzji wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę [..] zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że wskazywane przez stronę okoliczności poprzedzające zbycie nieruchomości, w odniesieniu do której ustalono rentę planistyczną, nie mają wpływu na ustalenie tej opłaty, bowiem o ustaleniu opłaty przesądzają: fakt wzrostu wartości nieruchomości wypływający ze zmiany planu miejscowego oraz następująca po zmianie planu sprzedaż nieruchomości. Ponadto, skoro organ ustala wysokość renty planistycznej w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, nie może tym samym kierować się ceną, jaką uzyskała odwołująca się ze sprzedaży nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę, iż odwołująca już w [...] r. szacowała wartość posiadanej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] na [..] zł/m2, co znalazło potwierdzenie w protokole uzgodnień podpisanym przez stronę i osoby reprezentujące ją w czynnościach związanych ze sprzedażą nieruchomości. Strona szacowała tę wartość z uwzględnieniem przyszłej zmiany w planie miejscowym, nie korzystając z uprzedniej wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę, w związku z czym należy założyć, iż miała na uwadze ceny transakcyjne podobnych nieruchomości. Zatem przyjęta przez biegłego wartość 1 m2 nieruchomości po zmianie miejscowego planu w wysokości [...] zł/m2 nie odbiega w sposób rażący od wartości uznanej przez stronę w [...] r. za słuszną wartość posiadanej nieruchomości. Tym bardziej, że biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego przyjął do porównania ceny z dnia zbycia nieruchomości, tj. z [...] r. J. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W swojej skardze ponownie opisała okoliczności związane z planowanym zbyciem działki w [...] r. niemieckiemu inwestorowi po [...] zł/m2 gruntu, do której to transakcji nie doszło z powodu rażącego zaniedbania pracowników Urzędu Miasta i Gminy. Skarżąca podała, że powodowana koniecznością zbycia nieruchomości (trudną sytuacją finansową) sprzedała ostatecznie działkę za [...] zł, bowiem nie było chętnych na jej zakup za kwotę proponowaną przez firmę niemiecką. W związku z wysokością uzyskanej kwoty ze sprzedaży uiszczenie [...] zł. skarżącą uznała za bardzo krzywdzące proponując zapłacenie [...] zł. tytułem należnej opłaty, która i tak będzie większa niż poniesione przez Urząd koszty związane ze zmianą przeznaczenia terenu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia J. M. opłaty planistycznej nastąpiło w dniu [...] r. (zawiadomienie Burmistrza nr [...]), zatem przepisy stanowiące podstawę do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zgodnie z jej art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 w/w ustawy, opłatę tą można ustalić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego z którego wynika fakt zbycia nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy). W myśl z art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli istnieje potrzeba ustalenia wartości nieruchomości, wartość tą określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady ustalania wartości nieruchomości zostały opisane w art. 149 w/w ustawy a sprecyzowane w przepisach wykonawczych. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego takim aktem wykonawczym do ustawy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Natomiast na dzień orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zmiana ta nie wpłynęła w sposób istotny na zasady sporządzania operatu szacunkowego i określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej (vide: § 50 rozporządzeń). Wedle obu rozporządzeń, dla jej ustalenia należało określić wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie przyjmując stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość - działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w [...] przy ul. [...] do dnia [...] r., zgodnie z obowiązującą Uchwałą Rady Gminy i Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 13, poz. 100) przeznaczona była pod sady i ogrody. Po tym dniu, wraz z wejściem w życie Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w [...] w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 21 lipca 2000 r. Nr 26, poz. 313), zmianie uległo przeznaczenie tej nieruchomości – na cele produkcyjno-składowe i komunikacji ulicznej (§1 ust. 2 ustaleń ogólnych planu), przy czym działka nr [...] w całości na cele produkcyjno-składowe. J. M. w dniu [...] r. sprzedała działkę o nr [...] o pow. [...] ha o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy kserokopia aktu notarialnego Rep. [...] nr [...]. Z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego znajdujących odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego sporządzonego [...] r. wynika, że w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, wartość działki nr [...] wzrosła. Zaistniały zatem wszystkie przesłanki do określenia skarżącej wysokości opłaty planistycznej wymienione w cytowanym wyżej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu jak i w skardze J. M. podniosła zarzut zawyżenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości po wejściu w życie zmiany planu. Zarzutu tego skarżąca nie poparła jednak przekonującą argumentacją. Za takową nie można bowiem uznać odwołanie się do ceny wskazanej w akcie notarialnym dot. sprzedaży przez skarżącą działki nr [...]. Pomimo, że J. M. nie skonkretyzowała na czym polegać miałaby wadliwość ustalenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, działając z urzędu (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zbadał prawidłowość działań organów obu instancji obejmującą m.in. trafność oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu szacunkowego w kontekście określonych zasad jego sporządzania dla ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej wykazała, że operat ten mógł stanowić podstawę do określenia różnicy wartości działki nr [...] wynikającej z jej dotychczasowego przeznaczenia a przeznaczenia wynikającego z wejścia w życie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Co prawda Sąd dostrzegł pewne w nim uchybienia polegające na wskazaniu przez rzeczoznawcę, iż przy wycenie przyjął on stan nieruchomości z dnia jej zbycia a nie z dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego (w/w § 50 rozporządzenia), jednak błąd ten, zdaniem składu orzekającego, nie miał wpływu na wysokość ustalonej opłaty planistycznej, a co za tym idzie nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że stan zagospodarowania nieruchomości (działki nr [...]) był tożsamy zarówno w dniu [...] r. jak i w dniu jej sprzedaży, tj. [...] r. Działka porośnięta była sadem ([...] i [...]) co wynika z treści odwołania skarżącej, z protokołu uzgodnień z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych) jak i z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego z [...] r., który wskazał, że "W chwili obecnej działka jest zagospodarowana zgodnie z poprzednią funkcją w planie (obszar stanowi sad owocowy – drzewostan nie jest przedmiotem wyceny)." - pkt [...] operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił ceny z dnia zbycia nieruchomości ([...] r.) przy zastosowaniu metody porównania parami. Skoro różnica pomiędzy wartością nieruchomości sprzed zmiany planu oraz po jego zmianie osiągnęła [...] zł., to opłata planistyczna wyniosła [...] § 3 ust. 1 zmiany planu w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o.p.z.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji ustosunkowało się do zarzutu odwołania, przedstawiło prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, zasadnie przyjmując, że ustalona przez organ I instancji wysokość opłaty planistycznej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i sporządzonym operacie szacunkowym. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił również uwagę na uchybienie przepisom prawa procesowego, którego dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji. Uchybienie to polegało na przywołaniu w podstawie prawnej decyzji przepisów Ordynacji podatkowej, które, zdaniem Sądu, nie powinny mieć zastosowania przy podejmowaniu decyzji związanych z ustalaniem wysokości opłaty planistycznej. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91, w który stwierdzono m.in., że "sam fakt, iż przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało aby uznać ją (...) za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art. 1 i n. k.p.a.)". Nieprawidłowe powołanie się na przepisy Ordynacji podatkowej zamiast na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie każde uchybienie organu w zakresie przepisów prawa materialnego lub procesowego musi skutkować uwzględnieniem skargi. Może to nastąpić jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, które według Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Reasumując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie dostrzegając w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.