I OW 31/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu R. a Starostą Powiatu L. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia kosztów pobytu małoletnich J. K., W. K., P. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej - Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R. postanawia: oddalić wniosek. Starosta Powiatu R., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Powiatu L., dotyczącego ustalenia, który z powiatów jest właściwy do ponoszenia kosztów pobytu małoletnich J. K., W. K., P. K. w placówce opiekuńczo wychowawczej - Zespole Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R.. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w niniejszej sprawie: postanowieniem Sądu Rejonowego w R. - Sąd Rodzinny z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], małoletnie rodzeństwo: J. K., W. K. i P. K., zostało umieszczone w placówce opiekuńczo - wychowawczej -Zespole Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R.. Podano, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż dzieci zameldowane są na pobyt stały w L.; cała rodzina od 10 sierpnia 2007 do 10 sierpnia 2008 r. wynajmuje dom w T. nr [...], natomiast w okresie wcześniejszym, tj. do 10 sierpnia 2007 r. mieszkali w R.. Starosta Powiatu R. wskazał, że w świetle art. 26 Kodeksu Cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców. Natomiast miejsce zamieszkania rodziców określa się w oparciu o art. 25 tego Kodeksu i jest to miejscowość, w której przebywają oni z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu, na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono bezspornie, że Państwo K. nie mają zamiaru osiedlić się na stałe w T. w Powiecie R., czego dowodem jest częsta zmiana miejsca pobytu oraz krótki, roczny okres wynajmu mieszkania. Zwrócono też uwagę na fakt, że M. H. - K. aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym i świadczenia rodzinne są wypłacane przez miasto L., a po urlopie wychowawczym ma ona zamiar wrócić do pracy w firmie mieszczącej się w K. gmina O. w Powiecie R. -S., co będzie się wiązało z kolejną zmianą miejsca zamieszkania. Starosta Powiatu R. podniósł, że zgodnie z art. 86 a ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.), powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko, jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej. Natomiast jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Zdaniem organu, czasowe zamieszkanie w Powiecie R., nie powinno wiązać się z odpowiedzialnością finansową Powiatu R. za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo - wychowawczej. W związku z tym, organ uznał, że powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w Zespole Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R., jest Powiat L.. W odpowiedzi na wniosek, Starosta Powiatu L. wskazał, że przy ustalaniu powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w opiece zastępczej należy kierować się przede wszystkim miejscem faktycznego zamieszkiwania rodziny (dzieci) w danym okresie czasu. Zdaniem organu, oświadczenie rodziny o chęci zmiany miejsca zamieszkania, nie dają podstaw do stwierdzenia, że taki zamiar zostanie rzeczywiście zrealizowany, w związku z czym, w ocenie Starosty Powiatu L., powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w Zespole Placówek Opiekuńczo- Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R., jest powiat R. tj. powiat miejsca zamieszkania dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory o właściwość między organami administracji publicznej, o których mowa w powołanym art. 4 powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwości można więc określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", str. 94). Przepis art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy właśnie sytuacji kiedy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualną sprawę administracyjną należącą do jego właściwości a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracyjny ale też w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. W rozpoznawanym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Z wniosku Starosty Powiatu R. o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny negatywnego sporu o właściwość jaki powstał między tym organem a Starostą Powiatu L. wynika, że spór między organami samorządowymi powstał odnośnie ustalenia powiatu, który zgodnie z przepisami art. 86 a powołanej ustawy o pomocy społecznej, byłby właściwy do ponoszenia kosztów pobytu małoletnich J. K., W. K., P. K. w placówce opiekuńczo wychowawczej - Zespole Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych Dom dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R.. Jednakże, aby rozstrzygnąć powstałe zagadnienie należy odwołać się nie tylko do treści wyżej wymienionego przepisu, ale także do przepisu art. 86 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 4 stanowi, że "Powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawczą zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3". Porozumienie, o którym mowa w tym przepisie prawa nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz umowy cywilnoprawnej. Postępowanie w sprawie zawarcia porozumienia, o którym mowa powyżej, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, Dyrektor Wydziału Zdrowia Urzędu Miasta R. pismem z dnia 20 lutego 2008 r., przesłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. jednostronnie podpisane porozumienie, w sprawie określenia warunków i sposobu przekazywania środków za pobyt dzieci: J. K., W. K. oraz P. K., w placówce opiekuńczo - wychowawczej Domu dla Dzieci i Młodzieży "[...]" w R., z prośbą o jego podpisanie i odesłanie. W odpowiedzi, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. odesłało niepodpisane porozumienie, stwierdzając, że istnieje niezgodność stanowisk powiatu L. oraz powiatu R. w sprawie ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci we wskazanej placówce opiekuńczo - wychowawczej. Uznano, że jeśli sąd stwierdzi, iż powiat L. jest właściwy do ponoszenia takich odpłatności, to wówczas powiat ten zwróci się z prośbą o ponowne przekazanie porozumienia, celem podpisania. Jeżeli sprawa pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, o czym mowa we wniosku Starosty Powiatu R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie jest sprawą administracyjną - mimo, że zarówno uprawnionym do otrzymania jak zobowiązanym do pokrycia wydatków jest organ administracji publicznej - lecz ma charakter sprawy cywilnej (załatwianej w formie umowy) to w przypadku - jak w tej sprawie - sporu jaki powstał między organami administracji publicznej, który organ jest zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej, sporu tego nie może rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem nie może w sprawie cywilnej wskazywać podmiotu, który ma być stroną umowy. Zatem, gdy spór między organami administracji publicznej nie dotyczy kwestii załatwienia sprawy administracyjnej, to nie jest to spór kompetencyjny w rozumieniu przepisu art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie sporu w sytuacji kiedy organy administracyjne zobligowane są do zawarcia porozumienia, oznaczałoby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, a sprawy te nie są rozpoznawane i rozstrzygane w formie decyzji w trybie postępowania administracyjnego. Z powyższych względów wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.