II OSK 772/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] oraz Spółki z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1460/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...], 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na rzecz Spółki z o.o. [...] kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1460/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, zaskarżone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta M. P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku lakierni. Pismem z dnia [...] inwestor zmienił swój wniosek, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku lakierni. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda W. uzgodnił, na wniosek Prezydenta Miasta P. z dnia [...], warunki zabudowy przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku lakierni na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w P. związanej z technologią stacji natryskowo-zalewowej do wstępnego mycia karoserii w linii [...] "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) a z przedstawionych materiałów wynika, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Postanowieniem z dnia [...], zn. [...] Prezydent Miasta P. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu lakierni... Pismami z dnia [...] ww. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9, 11 k.p.a. Minister Środowiska po rozpatrzenia zażalenia postanowieniem z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zażalenie zostało złożone w terminie, zatem zbędne było rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Natomiast Wojewoda dokonując uzgodnienia wziął pod uwagę raport oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że zrealizowanie planowanej inwestycji nie spowoduje wzrostu emisji, zużycia surowców, materiałów, paliw lub energii. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska, natomiast w zażaleniu nie wskazano żadnych konkretnych zarzutów co do dokonanego uzgodnienia. Przytoczono jedynie przepisy k.p.a. oraz zacytowano wyroki sądowe, nie podważając jednak zawartych w raporcie informacji, analiz czy obliczeń. Zdaniem organu drugiej instancji wskazane w zażaleniu naruszenia nie miały miejsca, a postanowienie Wojewody W. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatem nie było podstawy do uchylenia tego postanowienia. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Ministra Środowiska wniosło pismem z dnia [...] Stowarzyszenie [...] zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 § 4 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. zaskarżone postanowienie stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści pisma skierowanego do Wojewody W. z dnia [...] wynika, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego była rozbudowa istniejącego budynku lakierni zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...]. O zmianę tego wniosku na przebudowę istniejącego budynku lakierni, która miała polegać na wzmocnieniu konstrukcji stropu, wykonaniu otworów w stropie na przewody technologiczne, wykonaniu konstrukcji wspornej pod urządzenia technologiczne, wprowadzeniu przewodu wentylacyjnego na dachu inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta P. w dniu [...], już po wszczęciu postępowania uzgodnieniowego, o czym Prezydent organu uzgodnieniowego – Wojewody nie poinformował. Stowarzyszenie, które wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w dniu [...] i zostało do niego dopuszczone postanowieniem z dnia [...], prawa udziału w tym postępowaniu nie miało w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] oraz inwestor [...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...]. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzucono naruszenie przepisów postępowania majce istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, ze Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie było uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody W. uzgadniające inwestycję. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej Spółki [...] wniesiono o: 1) uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi jako pochodzącej od podmiotu nieposiadającego legitymacji w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a to wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie toczą się już 4 postępowania sądowoadministracyjne, 3) z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ze względu na naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134, art. 7 i art. 3 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku ustalenia w granicach przedmiotowej sprawy, czy stwierdzone naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której zaskarżonym aktem utrzymano postanowienie wydane przez organ I instancji mimo zażalenia pochodzącego od organizacji społecznej niedopuszczonej do udziału w postępowaniu, – art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości działań administracji w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego i prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, – art. 135 i art. 3 § 1 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, to jest poprzez brak wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że zarzucane przez sąd naruszenie przepisów k.p.a. pozostało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zażalenie na postanowienie organu I instancji zostało złożone przez podmiot niedopuszczony do udziału w tym postępowaniu, w postępowaniu wydano postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie I instancji, wobec czego postępowanie administracyjne zostało zakończone aktem wydanym w I instancji, – art. 135 i art. 3 § 1 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, w tym także brak zawarcia w uzasadnieniu oceny prawnej a przede wszystkim wskazań dotyczących prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, – art. 135, art. 134 i art. 3 § 1 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości działań administracji i niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne w całości powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż treść zmienionego wniosku wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, tj. brak materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia wobec treści art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 7 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji, w której wiadomo, iż (także przed tym sądem) toczą się inne postępowania sądowoadministracyjne dotyczące tej samej sprawy administracyjnej i każdy ze składów nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do szybkiego załatwienia sprawy oraz podjęcia działań zgodnie z art. 135 p.p.s.a., – art. 14 p.p.s.a. także w zw. z art. 111 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia działań mających na celu przestrzeganie przepisów o właściwości w sytuacji, gdy skargi dotyczące tej samej sprawy administracyjnej zostały później złożone w tym samym sądzie oraz w innym wojewódzkim sądzie administracyjnym. Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie – rozumiane jako brak zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne w całości powinno zostać umorzone, gdyż treść zmienionego wniosku wnioskodawcy wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wobec braku materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia a to wobec treści art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na co wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki [...] podnosząc, że jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. W piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Stowarzyszenia [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. oraz przedstawił argumentację przemawiającą za tym, że Stowarzyszenie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W złożonym na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym w dniu 4 lipca 2008 r. załączniku do protokołu rozprawy Spółka [...] podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące legitymacji Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł okoliczności, które by mogły budzić wątpliwości pod względem nieważności postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Sp. z o.o. nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Bezpodstawnie zarzuca się w skardze kasacyjnej inwestora nieważność postępowania, wskazując na przepis art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., bowiem z faktu, że w sprawie związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy toczą się równolegle cztery postępowania sądowoadministracyjne, nie wynika jeszcze, że odpowiada to sytuacji opisanej w ww. przepisie. Każda ze spraw wymienionych w załączniku graficznym do skargi kasacyjnej jest odrębną sprawą w rozumieniu przepisów o postępowaniu (k.p.a., p.p.s.a.), bowiem każda z tych spraw kończy się wydaniem decyzji bądź postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowania o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż dotyczą tej samej inwestycji stanowią odrębne postępowania w odrębnych sprawach, których rozstrzygnięcia nie można upatrywać w możliwościach, jakie dają przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w ramach jednego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, inwestor ([...] Sp. z o.o.) pierwotnie złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku lakierni. Następnym pismem z dnia [...] zmienił ten wniosek, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku lakierni. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta P. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu lakierni. Natomiast Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił "w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o warunkach zabudowy przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącego budynku lakierni..." Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] – postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] nie dostrzegając tego, że wniosek inwestora został zmieniony, a uzgodnienia decyzji dokonano zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora. Poza tym Stowarzyszenie wnoszące zażalenie zostało dopuszczone do postępowania w innym zakresie, niż przedmiot postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy, czego też nie zauważył organ II instancji. Z powyższego zestawienia wynika, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody W., zostały wydane niezgodnie ze zmienionym wnioskiem inwestora, który dotyczył "przebudowy", a nie "rozbudowy". W związku z powyższym Stowarzyszenie [...] nie było uprawnione do wniesienia zażalenia a w dalszej konsekwencji do wniesienia skargi do sądu w tej sprawie, bowiem zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w innym zakresie, niż zostały wydane ww. postanowienia Wojewody W. i Ministra Środowiska. W powyższym zakresie Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, jednak nie wyciągnął z tego prawidłowych wniosków, które by zadecydowały o właściwym rozstrzygnięciu sprawy. Skoro bowiem "skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do występowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku lakierni...", jak trafnie ocenił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to tym samym Stowarzyszenie [...] nie było uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do sądu w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. I w takim stanie rzeczy Sąd I instancji powinien oddalić skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie orzekać w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. Z powyższych względów też skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] należało oddalić, gdyż Stowarzyszenie to zostało dopuszczone do postępowania w innym zakresie, niż zostały wydane postanowienia Wojewody W. z dnia [...] i Ministra Środowiska z dnia [...], co wyraźnie widać z porównania powyższych postanowień z postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia, ma znaczenie w sprawie to, czy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy, czy też przebudowy istniejącego budynku lakierni, bowiem w tym drugim przypadku należy najpierw ustalić, czy wydanie takiej decyzji jest potrzebne w świetle obowiązujących przepisów prawa, na co zasadnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...], nie kwestionuje uprawnień tego Stowarzyszenia w ogóle, a jedynie w tym postępowaniu i w okolicznościach powyżej opisanych. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 184 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.