I SA/Wa 253/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, nieposiadających księgi wieczystej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki stanowiące drogi gminne o nr [...] i [...] oraz działki niezabudowane nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17a ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa") gminy były zobowiązane do przekazywania spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się ich własnością z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Termin przekazywania spisów upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. (art. 17a ust. 2 ustawy). Skoro zatem w niniejszej sprawie nieruchomości nie zostały objęte spisem, to Wojewoda obowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Organ wskazał ponadto, że w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem w dniu jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. grunt należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zachodzą również sytuacje wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy. Wymienione w orzeczeniu decyzji działki nr [...] i [...] są drogami gminnymi o nr kolejno [...] i [...], natomiast pozostałe nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, który nabył je z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Jak wynika z rejestru gruntów [...], wieś [...], założonego w lutym 1960 r. w imieniu Skarbu Państwa gruntami tymi władał Urząd Miasta i Gminy W. Nieruchomości te zakwalifikowane były w [...] grupie rejestrowej – drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, w której to grupie znajdowały się, pozostające w administracji urzędów gmin – drogi gruntowe oraz powszechnego użytkowania nie zaliczane do dróg państwowych i lokalnych oraz mostów, wiaduktów i przepustów na tych drogach. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz W. domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że działki objęte decyzją, z wyjątkiem działek nr [...] i [...], stanowią drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym nie spełniają one przesłanek komunalizacji z mocy prawa, bo nie są drogami gminnymi. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew stanowisku Burmistrza W., kluczowym zagadnieniem nie jest charakter drogowy poszczególnych działek, choć istotnie nie stanowią one dróg krajowych, czy wojewódzkich. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie ma w sprawie fakt "należenia", w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, przedmiotowych działek w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale jako gruntu, a nie dróg. Fakt ten ma miejsce z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), stanowiący, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). W niniejszej sprawie brak jest dowodów świadczących, że przedmiotowe działki, np. jako drogi wewnętrzne, czy zakładowe, pozostają w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, który to zarząd mógłby wykluczać komunalizację. Sam skarżący wyraźnie stwierdził, że kwestionowana komunalizacja dotyczy działek, które są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, nie zaliczonymi do żadnej kategorii dróg publicznych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia charakter drogowy działek. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się pod drogami obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg gminnych należących wtedy do rad narodowych stopnia podstawowego następowało uchwałą wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2), a ich ewidencja prowadzona była w trybie obowiązującego w tamtym czasie zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122). Dopiero taka dokumentacja pozwalałaby stwierdzić, czy nieruchomości podlegają komunalizacji, czy też nie. Ponadto skarżący wskazał, że organ błędnie zinterpretował treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie skarżącego organ nie ustalił do jakiego podmiotu fizycznie należały w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości, a zatem brak było podstaw do uznania, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] podlegały komunalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy. O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa. Z analizy akt sprawy, w szczególności z rejestru gruntów [...], wieś [...], założonego w lutym 1960 r. jednoznacznie wynika, że działki, na które składają się drogi gminne nr [...] i [...], jak również pozostałe działki objęte zaskarżoną decyzją w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, ze zm.) i pozostawały we władaniu Urzędu Miasta i Gminy W. Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące mienie państwowe, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazać również należy, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem jak zasadnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.