II OSK 148/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 507/08 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 507/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr 3/2008 nakazującą M. T. rozbiórkę obiektu lakierni zlokalizowanej na działce [...] oraz [...] przy ul. [...] w Dąbrowie Górniczej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej po rozpoznaniu po raz kolejny sprawy nakazał M. T. rozbiórkę obiektu lakierni zlokalizowanej na działce [...] oraz [...] przy ul. [...] w Dąbrowie Górniczej. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazano m.in., że skarżący na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1996 r. wybudował obiekt lakierni. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Katowickiego, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę umorzone. W dalszym toku postępowania decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] kwietnia 1997 r. skarżący uzyskał pozwolenie na ukończenie budowy budynku lakierni. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Katowickiego, jednakże na skutek wniesionej skargi przez uczestników postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 2196/97, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, a ponadto decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 1997 r. nakazującej inwestorowi przedłożenie aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Na skutek zmiany właściwości organów, akta sprawy wraz z wyrokiem NSA zostały w marcu 2001 r. przekazane organowi nadzoru budowlanego I instancji. W toku dalszego postępowania nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący przedłożył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] lipca 2002 r., a organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie. Na skutek odwołania uczestników postępowania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięć wydanych przez organ pierwszej instancji, a także nieważność decyzji Prezydenta Dąbrowy Górniczej o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek wniesionych przez skarżącego odwołań, ostatecznymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymane zostały w mocy rozstrzygnięcia stwierdzające nieważność dotychczas wydanych decyzji i postanowień za wyjątkiem postanowienia zobowiązującego skarżącego do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie. W tej ostatniej kwestii GINB uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Dalej organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednakże i ta decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W październiku 2007 r. skarżący zawiadomił organ I instancji, że dokonał zmiany sposobu użytkowania, a w grudniu 2007 r. złożył wniosek o zalegalizowanie samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. W szczególności podkreślił, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Przytoczył zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące tak w dacie realizacji samowoli, jak i w dacie orzekania i ocenił, że zrealizowana inwestycja jest z nimi niezgodna. Ponadto wskazał, że usytuowanie obiektu narusza przepisy techniczno-budowlane, albowiem nie są zachowane przewidziane nimi odległości od granicy z działką sąsiednią. Odległości takich nie przewiduje również obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, organ stwierdził, że o tyle pozostaje ona bez znaczenia, że postępowanie prowadzone jest w sprawie samowolnej budowy tego obiektu, nie zaś w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli chodzi natomiast o wniosek o legalizację samowoli w trybie ustawy z 10 maja 2007 r., to nie znajduje ona zastosowania, albowiem postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed dniem 11 lipca 2003 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odwołano się do wyroku NSA z dnia 21 października 1999 r. oraz do późniejszych decyzji stwierdzających nieważność kolejnych rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Wskazano, że od czasu wydania powołanego wyroku zmienił się stan prawny, co uzasadniało zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w obecnym jego brzmieniu. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny przesłanek legalizacyjnych z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy znaczenie ma obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obowiązujące w dacie orzekania przepisy techniczno-budowlane. Stąd w jego ocenie organ I instancji trafnie dokonał analizy zapisów tego planu, zgodnie, z którym nie jest możliwa lokalizacja lakierni na przedmiotowym terenie, jak również zasadnie przyjął, iż nie jest możliwe dostosowanie budynku lakierni do zgodności z warunkami technicznymi z uwagi na odległości od granicy działki sąsiedniej. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia, że budowa zakończona została w czasie obowiązywania decyzji zezwalającej na jej ukończenie, organ zauważył, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. T. zastępowany przez pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa), niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskutek błędnego zastosowania postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezastosowanie art. 48 ust. 2, 3 i 5 tej ustawy. Ponadto zarzucono nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności poprzez pominięcie, że budowa lakierni została zakończona w dacie, kiedy w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na dokończenie budowy; poprzez brak ustalenia, czy możliwym jest wydzielenie i skierowanie rozbiórki jedynie do tej części, która znajduje się w odległości mniejszej niż 3m od granicy z działką sąsiednią; poprzez pominięcie faktu braku rozgraniczenia działek sąsiednich, a ponadto zawarcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie tj. wniosku o legalizację samowoli i niewyjaśnienie wskazania w petitum zaskarżonej decyzji dwóch numerów spraw i wydania jednej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że jest związany oceną prawna wyrażoną w wydanym w granicach kontrolowanej sprawy wyroku NSA z 21 października 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 2196/07 i przyjęciu przez ten Sąd, że budynek lakierni został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a zastosowanie do takiej samowoli znajdzie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że jakkolwiek przepis ten uległ nowelizacji po wyroku NSA, jednak w niczym nie wpływa to na dokonaną przez NSA kwalifikację prawną inwestycji. Oznacza to jedynie, że po nowelizacji Prawa budowlanego obowiązkiem organów było zastosowanie art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Tym samym za nietrafne Sąd uznał te zarzuty skarżącego, które sprowadzają się do niewłaściwego zastosowania przez organy orzekające art. 48 ustawy Prawo budowlane w kontekście decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 5 listopada 1997 r. w przedmiocie pozwolenia na dokończenie budowy lakierni. To właśnie ta decyzja była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nieważność m.in. tej decyzji została stwierdzona powołanym wyrokiem. Tym samym za niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że zakończenie budowy nastąpiło w dacie pozostawania tej decyzji w obiegu prawnym. Sąd wskazał, że nowelizacja art. 48 dokonana po wyroku NSA ma takie znaczenie dla niniejszej sprawy, że organy przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego były zobowiązane do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 i 3). Z akt sprawy w ocenie Sądu wynika, że postępowanie takie zostało przeprowadzone i wbrew stanowisku skarżącego, znalazło to swój wyraz w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji. Przytaczając treść art. 48 ust.1, ust. 2 i 3 Sąd wywiódł, że zrealizowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek lakierni przewiduje m.in., że prowadzona działalność gospodarcza nie może być przedsięwzięciem, dla którego na podstawie przepisów odrębnych jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Lakiernia natomiast w świetle § 3 ust.1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest zaliczana do takich przedsięwzięć. Powyższe ustalenia stanowią w ocenie Sądu przeszkodę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Prawidłowo zdaniem Sądu organy ustaliły także brak możliwości dostosowania obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z wymaganiami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) – powoływanego dalej, jako rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podkreślił, że w tej kwestii organy dokonywały ustaleń w oparciu o przebieg granic wynikający z map sporządzonych przez uprawnionych geodetów i przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Pozostałe uchybienia organów podnoszone w skardze Sąd uznał nie mające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. T. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a), poprzez oddalenie skargi, mimo, iż a) organy orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń i oceny w zakresie zastosowania § 2 pkt 13 lit. j miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Dąbrowy Górniczej uchwalonego Uchwałą nr XLVI/885/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 28 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Śl. nr 132, poz. 3266 dalej, jako m.p.z.p.) stanowiącego w uwadze przy § 2 pkt 13 lit. j, że ustalenia obowiązujące dla przedmiotowej działki nie obowiązują w części dotyczącej zagospodarowania, wobec istnienia zabudowania w dniu wejścia planu miejscowego w życie tj. 8 grudnia 2005 r., b) organy orzekające nie dokonały wystarczających ustaleń i oceny w zakresie zastosowania w sprawie § 12 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. mimo podnoszonych przez skarżącego uwag, że usytuowanie budynku lakierni wykazuje istotną różnicę w pomiarze, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i niezastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.a i pkt 2 oraz art. 48 ust. 3 tej ustawy, mimo zaistnienia w sprawie łącznie wszystkich przesłanek wymienionych art. 48 ust. 2, a mianowicie zgodności budowy lakierni z § 2 pkt 13 lit. j) planu miejscowego oraz nienaruszeniem przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzone w zasadzie zostały zarzuty wskazane w jej petitum a ponadto przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną w obydwu jej podstawach nawiązuje do kwestii niewzięcia pod uwagę przez organy administracyjne oraz sąd I instancji § 2 pkt 13 lit. j miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 28 września 2005 r. oraz § 12 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty kasacyjne zasadne będzie odniesienie się do nich łącznie. Przedmiotowa sprawa dotyczy przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy stwierdzić, jak to też zasadnie uczynił Sąd I instancji, że w granicach rozpoznawanej sprawy został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 2196/97, z uzasadnienia którego wynika, że budynek lakierni został zrealizowany przez wnoszącego skargę kasacyjną w warunkach samowoli budowlanej, do której powinien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższy wyrok zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1271 ze zm.) wiązał, co do oceny prawnej wojewódzki sąd administracyjny i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Faktycznie po wydaniu powyższego wyroku nastąpiła nowelizacja art. 48 Prawa budowlanego i obowiązkiem organów było zastosowanie powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Należało przede wszystkim zbadać, czy jest możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, a więc zbadanie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 2005 r. a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie powyższego przepisu jest możliwe, jeżeli spełnione zostaną łącznie obydwie w/w przesłanki. Nie ulega także wątpliwości, iż oceny zgodności inwestycji dokonuje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie jej realizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06). Sąd I instancji zasadnie uznał, że ocena przeprowadzona przez organy administracji publicznej, iż inwestycja lakierni jest niezgodna z ustaleniami § 5 ust. 3 pkt 3 lit. a2 m.p.z.p. jest prawidłowa, gdyż lakiernia jest przedsięwzięciem, dla którego może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (.....) Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z uwagi na powyższe niezasadny jest, więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 2 pkt 13 lit. j) m.p.z.p., przede wszystkim jest to uwaga zamieszczona do pkt 13 lit. a – j w części planu wyjaśniającym przedstawione w nim pojęcia oraz dotyczy działek budowlanych, które w dniu wejścia w życie planu były zabudowane, ale w sposób legalny, a nie jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, że inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. Interpretacja powyższego zapisu przedstawiona w skardze kasacyjnej jest, więc nieprawidłowa, gdyż inwestycja jak to wspomniano wyżej jest niezgodna z powołanym przepisem m.p.z.p. Wobec powyższych ustaleń i niespełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 1 lit. b) Prawa budowlanego legalizacja przedmiotowej inwestycji jest niemożliwa, a więc decyzja o rozbiórce lakierni nie narusza przepisów prawa. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 odnoszenie się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszeń przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest niecelowe, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.