II OSK 1785/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 125/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyposażenia budynków mieszkalnych w instalację wodociągową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 125/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie nakazu wyposażenia budynków mieszkalnych w instalację wodociągową. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedziba przy ul. [...] w Rzeszowie wykonanie następujących obowiązków: 1. wykonania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nawodnionej z zaworami hydrantowymi Ø 52 w budynkach przy ul. [...] Nr [...]-[...], ul. [...] Nr [...]-[...]; ul. [...] Nr [...]-[...]; ul. [...] Nr [...] -[...]; ul. [...] Nr [...]-[...] w terminie 12 miesięcy od otrzymania decyzji. 2. usunięcia drzew znajdujących się pomiędzy drogą pożarową, a ścianą budynków przy ul. [...] Nr [...]-[...], ul. [...] Nr [...]; ul. [...] Nr [...] i [...],ul. [...] Nr [...]-[...], ul. [...] Nr [...]-[...] oraz usunięcia konarów drzewa sięgającego nad pas jezdny drogi pożarowej biegnącej wzdłuż budynku przy ul. [...] Nr [...] w terminie do 31 marca 2008 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Rzeszowie podnosząc zarzut, iż decyzja ta jest sprzeczna ze standardem przyjętym dla budynków wysokich dopuszczonych do eksploatacji po ich wybudowaniu jak również ze standardami zawartymi w dyrektywie nr 89/106/EEC. Nie jest możliwe wykonanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nawodnionej z uwagi na technologię w jakiej wybudowane zostały budynki (żelbetowe prefabrykaty z tzw. "wielkiej płyty"). Technologia ta uniemożliwi dokonywanie ingerencji w konstrukcje budynku. Nadto budynki wyszczególnione w decyzji przekraczają granicę wysokości określoną dla budynków średnio wysokich tylko o 6 m oraz nie zostały uznane za zagrażające życiu ludzi. Przepisy rozporządzenia powołanego przez Komendanta nie mogą działać wstecz. Rozporządzenie nie określa terminu wykonania instalacji nawodnionych pionów oraz nie upoważnia Komendanta do wyznaczania terminów. Istotnym elementem są również względy finansowe, gdyż wszelkie działania finansowane są wyłącznie ze składek mieszkańców. Żądanie usunięcia wszystkich drzew pomiędzy droga pożarową, a ścianami budynków wymienionych w decyzji jest zdaniem Spółdzielni nadinterpretacją przepisów o ochronie pożarowej. Drzewa były sadzone przez mieszkańców budynków i są nadal przez nich pielęgnowane. Usytuowanie drzew nigdy nie utrudniało akcji gaśniczych straży pożarnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie dnia [...] października 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że budynki wysokie, do których zaliczane są dwunastokondygnacyjne budynki mieszkalne budynki mieszkalne zakwalifikowane do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi powinny posiadać na każdej kondygnacji zawór hydrantowy 52 umieszczony na pionie nawodnionym, zasilanym z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników albo bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej. Zasadny jest również nakaz usunięcia drzew, gdyż przepisy rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że pomiędzy ścianą budynków, a drogą pożarową nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości ponad 3 m lub drzewa. Skuteczne wykorzystanie drabin pożarniczych wymaga zapewnienia wolnej przestrzeni na całej długości ściany, do której doprowadzona została droga pożarowa. Możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych wymaga przedstawienia przez Spółdzielnię do uzgodnienia ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Rzeszowie. W skardze podniesiono zarzut, iż obowiązki wymienione w decyzji nie mogą być kierowane wyłącznie do Spółdzielni, gdyż nie jest ona jedynym właścicielem budynków do których odnosi się nałożony obowiązek. Narusza to zasadę równości w traktowaniu innych właścicieli lokali i w sposób nieuzasadniony obarcza pełnia kosztów związanych z wymogami ochrony przeciwpożarowej co nie ma oparcia w przepisach. Nadto zdaniem Spółdzielni wadliwie wskazany został adresat decyzji. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 125/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynku, obiektu budowlanego lub terenu obciąża właściciela, z tym jednak, że może być przejęte w całości lub części przez ich zarządcę lub użytkownika na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Jeśli umowa taka nie została zawarta odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (zdanie drugie art. 4 ust. 1a). Materiał zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do uznania, że Spółdzielnia nie jest faktycznie władającym i zarządzającym budynkami mieszkalnymi wyszczególnionymi w decyzji z dnia [...] października 2007 roku. Jednocześnie art. 1 ust. 3 i 4ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z § 4 ust. 1.1.1 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie czynią zasadnym zarzutu skargi. Kwestia uczestnictwa w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale członków spółdzielni, a także przypadających na lokale członków spółdzielni, a także stanowiących mienie spółdzielni w jej zobowiązaniach z innych tytułów reguluje art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz § 157 statutu skarżącej Spółdzielni. Nie oznacza to w rezultacie obciążenia skarżącej Spółdzielni "pełnią" kosztów związanych z realizacją obowiązków określonych zaskarżoną decyzją. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Rzeszowie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego to jest: a) art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i wyposażenie budynków mieszkalnych w wymagane urządzenia przeciwpożarowe spoczywa na Spółdzielni jako faktycznie władającej budynkami, b) art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2, art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali oraz art. 4, art. 41 ust. 2 i 63 o spółdzielniach mieszkaniowych. Wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia wskazała, iż dwa budynki położone przy ul. [...] i [...] nie są własnością Spółdzielni tylko są administrowane na podstawie umowy. Pozostałe budynki stanowią współwłasność Spółdzielni oraz osób prawnych i fizycznych, które wyodrębniły na własność swoje lokale. Z posiadaniem odrębnej własności lokalu związana jest współwłasność części wspólnych budynku, do których należą instalacje techniczne przeznaczone do wspólnego użytkowania czy też służące ogółowi współwłaścicieli. Spełnienie wymagań nałożonych w decyzji wymaga zaangażowania środków inwestycyjnych wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. Zdaniem Spółdzielni nie jest ona faktycznie władającą budynkami wymienionymi w decyzji, gdyż są nimi współwłaściciele, którzy zgodnie z art. 28 k.p.a. są stronami postępowania i powinni brać czynny udział w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w Rzeszowie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z podniesionym przez Spółdzielnię zarzutem naruszenia art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 roku Nr 147, poz. 1229 – tekst jednolity ze zm.). Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. O odpowiedzialności podmiotu faktycznie władającego budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt budowlany lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkowania. Jeśli umowa taka została zawarta to odpowiedzialność spoczywa na zarządcy lub użytkowniku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonując ustaleń czy Spółdzielnia jest zarządcą lub użytkownikiem budynków wymienionych w zaskarżonej decyzji budynków orzekł, iż jest ona adresatem decyzji jako faktycznie władająca tym budynkami. W skardze Spółdzielnia wskazywała, że nie jest jedynym właścicielem budynków, do których odnosi się wymieniony w zaskarżonej decyzji obowiązek. Obligowało to Sąd do ustalenia czy Spółdzielnia słusznie została obarczona wymienionymi w decyzji obowiązkami w stosunku do wszystkich budynków. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika czy Spółdzielnia jest zarządcą wszystkich wymienionych w decyzji budynków czy też część z nich ma własne zarządy. Organy administracji założyły, iż wszystkimi budynkami wymienionymi w decyzji zarządza Spółdzielnia nie przeprowadzając w tym przedmiocie żadnych czynności weryfikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ominął w swoich rozważaniach ten problem uznając, iż obowiązek został nałożony na spółdzielnię jako na podmiot faktycznie władający budynkami do czego nie było podstaw w materiale dowodowym. Mało prawdopodobnym jest by budynki Spółdzielni pozbawione były zarządcy, a Spółdzielnia była jedynie faktycznie władającą tymi budynkami. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prezes wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni złożył oświadczenie, że Wspólnoty Mieszkaniowe [...] i [...] maja własne zarządy, które powierzyły Spółdzielni jedynie administrowanie. Co do pozostałych budynków Prezes Spółdzielni złożył oświadczenie, że nie ma wątpliwości, że zarządza nimi Spółdzielnia. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszałyby więc art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej poprzez nałożenie na Spółdzielnię obowiązków w części odnoszącej się do budynków [...] i [...]. Obowiązki wynikające z tych decyzji powinny być bowiem nałożone na Wspólnoty Mieszkaniowe reprezentowane przez ich Zarządy. Dopiero zarządy tych Wspólnot mogłyby w ramach zwartej ze Spółdzielnią umowy powierzyć Spółdzielni realizacje tychże obowiązków. Niewłaściwa wykładania art. art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej mogła mieć wpływ na wynika sprawy. w sytuacji, gdy budynki przy ul. [...] i [...] miałyby własne Zarządy w ramach Wspólnot Mieszkaniowych, a Spółdzielnia wykonywałaby jedynie powierzone przez te Zarządy administrowanie istniałyby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej w części dotyczącej tych budynków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ocenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę przedstawiony powyżej pogląd prawny dotyczący wykładni art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej. Przed wydaniem rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zażądać od Spółdzielni dokumentów potwierdzających, iż Spółdzielnia sprawuje jedynie powierzoną jej przez Zarządy Wspólnot Mieszkaniowych budynków przy ul. [...] i [...] administrację tychże budynków. Nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje żadnych podstaw do uznania, że Spółdzielnia nie jest faktycznie władającym i zarządzającym budynkami mieszkalnymi wyszczególnionymi w decyzji z dnia [...] października 2007 roku. Kwestia sfinansowania kosztów wykonania obowiązków nie może być kryterium oceny przez Sąd prawidłowości wydanej decyzji. Nadto sama Spółdzielnia w skardze kasacyjnej wskazuje, iż realizacja obowiązku wymaga uruchomienia tytułu inwestycyjnego oddzielenie dla każdej nieruchomości co wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Możliwości pozyskania środków finansowych więc istnieją aczkolwiek wymaga to zaangażowania się finansowego członków Spółdzielni. Nikt inny jednak kosztów wykonania wynikającego z przepisów prawa i skonkretyzowanego w decyzji obowiązku za członków Spółdzielni nie poniesie. Nie można zgodzić się z zarzutem Spółdzielni, że Sąd zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji administracyjnych z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i 28 k.p.a. Zarzut naruszenia tych przepisów, zdaniem Spółdzielni polega na tym, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele budynków. Wbrew tym twierdzeniom to Spółdzielnia reprezentowana przez Zarząd jest stroną postępowania administracyjnego, a nie poszczególnie właściciele budynków Zarządzanych przez Spółdzielnię. Analogicznie to Wspólnota Mieszkaniowe reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty jest stroną postępowania administracyjnego, a nie poszczególni jej członkowie, chyba że jest to tzw. Mała Wspólnota, to jest taka, gdzie liczba wyodrębnionych lokali nie przekracza siedmiu. Z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Spółdzielnia może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 5 tejże ustawy). Na mocy art. 1 ust. 7wymienionej wyżej ustawy do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej zastosowanie ma art. 48 §. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze, z którego wynika, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wystarczającym było więc powiadomienie przez organy administracji o toczącym się postępowaniu Zarządu Spółdzielni. Zarząd nieruchomością będącą częścią wspólnoty mieszkaniowej uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 roku Nr 80, poz. 903 – tekst jednolity z późn. zm.). Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 wskazanej wyżej ustawy). Zgodnie z treścią art. 19 wymienionej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tejże ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust.1). Prawo cywilne wyróżnia trzy rodzaje podmiotów występujących w stosunkach prawnych. Są to osoby prawne osoby oraz osoby fizyczne i tzw. ułomne osoby prawne. Osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (art. 39 k.c.). Ułomne osoby prawne to jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Do jednostek takich stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 331 kc). Zdolność prawna do zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. Co do zasady różnica między osobami prawnymi a osobami fizycznymi i ułomnymi osobami prawnymi polega na sposobie reprezentacji tychże osób w stosunkach zewnętrznych. Osoba fizyczna może działać samodzielnie lub przez przedstawiciela. Ułomne osoby prawne mogą działać poprzez osoby fizyczne tworzące ułomną osobę prawną lub przez przedstawiciela. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 kc). W wyroku z dnia 12 marca 1997 roku, II CKN 24/97 (LEX nr 80725) Sąd Najwyższy stwierdził, że "W myśl przyjętej w polskim prawie tzw. teorii organów oświadczenie woli składane przez piastuna organu jest oświadczeniem samej osoby prawnej". Do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 331 § 1 k.c.). Wiąże się z tym możliwość powołania organów przez te jednostki. Wskazać jednak należy, iż ustawodawca wprost przewiduje w określonych sytuacjach możliwość powołania zarządu dla ułomnych osób prawnych. Ułomną osobą prawną jest np. Spółka Partnerska (art. 86 ksh). Każdy partner ma prawo reprezentować spółkę samodzielnie, chyba że umowa spółki stanowi inaczej (art. 96 § 1 ksh). Umowa Spółki partnerskiej może przewidywać, że prowadzenie spraw i reprezentowanie spółki powierza się zarządowi. W takiej sytuacji przepisów art. 96 ksh o możliwości reprezentowania spółki przez każdego z partnerów samodzielnie nie stosuje się (art. 97 § 1 ksh). Drugim takim przypadkiem, gdzie ustawodawca przewidział, iż w imieniu ułomnej osoby prawnej działa zarząd jest Wspólnota Mieszkaniowa. W odniesieniu do tzw dużej Wspólnoty Mieszkaniowej, to jest takiej, w której lokali wyodrębnionych wraz z niewyodrębnionymi jest co najmniej siedem ustawodawca przewidział obowiązek powołania zarządu. Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej Wspólnoty przez Zarząd tej wspólnoty. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a zasądzono na rzecz Spółdzielni zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.