II SAB/Lu 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie spływu wód opadowych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku J. S. z dnia 10 grudnia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 kwietnia 2008 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej naruszenia przez hotel C. przepisów ustawy Prawo wodne poprzez podniesienie poziomu działek nr 34 i 35 o 3 m i pochylenie ich w kierunku posesji nr 20 bez odbioru wody deszczowej do kanalizacji. Ponadto zarzucił temu organowi nieudzielanie odpowiedzi na prośbę zawartą w pismach z dnia 10 grudnia 2007 r. i 17 stycznia 2008 r. o udostępnienie wyników kontroli z dnia 28 września 2007 r., podczas której stwierdzono liczne pęknięcia muru oporowego, budynku gospodarczego oraz domu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkowując się do formułowanych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga jest bezzasadna. Organ opisując przebieg postępowania wskazał, iż dokonał kontroli na przedmiotowych działkach i pismem z dnia 23 listopada 2007 r. oraz z dnia 20 marca 2008 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia działań administracyjnych należących do kompetencji tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) Użyte w tym przepisie wyrażenie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Przy czym, nie później niż w ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w kontekście przedmiotowej sprawy zasadne jest odwołanie do art. 104 § 1 k.p.a., którego treść stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Organ administracyjny winien również pamiętać, iż jedynie konkretyzacja prawa w formie decyzji pozwala na korzystanie z należnych jednostce praw. Ponadto jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, to znaczy z inicjatywy organu administracji publicznej. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Treść tego przepisu wskazuje zatem, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest więc uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce - z mocy prawa - w dniu złożenia żądania. Powyższe nie oznacza jednak, że każde żądanie kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji. O powyższym przesądzają przepisy prawa materialnego, dopiero których zastosowanie pozwala dopiero na stwierdzenie, czy organ do którego wniesiono podanie w pierwszej kolejności jest właściwym do jego rozpatrzenia, a w drugiej jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie organu. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy i konfrontując powyższe uregulowania prawne z jej stanem faktycznym należy rozpocząć od wskazania, że pierwsze żądanie podjęcia czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wraz z właścicielami nieruchomości sąsiednich zgłosił już w dniu 14 czerwca 2007 r. Podanie to dotyczyło kwestii podniesienia terenu przyległego do hotelu oraz niesprawnej kanalizacji burzowej czego skutkiem jest - zdaniem skarżącego – zalewanie jego i sąsiednich nieruchomości. Od obowiązku rozpatrzenia tego wniosku organ uchylił się wydając postanowienie z dnia 18 czerwca 2007 r. o przekazaniu wniosku Prezydentowi L. Zarówno powyższe postanowienie jak i odpowiedź na przekazany wniosek udzielona przez Prezydenta L. nie zostało jednakże wnioskodawcom doręczone. Następnie w wyniku kolejnych pism skarżącego, jak i stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prokuratury Rejonowej w L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania polegające na przeprowadzeniu kontroli posesji położonej przy ul. C. 20 i 22 i terenu należącego do hotelu. Kontrola działek mimo, iż przeprowadzona w obecności wnioskodawców nie doprowadziła do wyjaśnienia sprawy, gdyż organ nie podjął żadnych działań mając na uwadze ustalenia dokonane podczas kontroli. Dopiero w dniu 23 listopada 2007 r. na skutej interwencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący otrzymał pismo od organu, w którym wskazuje on na brak podstaw do interwencji w podnoszonej przez skarżącego sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Następnie w dniu 10 grudnia 2007 r. J. S. w imieniu osób zamieszkałych przy ulicy C. złożył kolejne pismo w którym wskazał, iż organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów, tj. nie wyjaśnił kwestii legalności podniesienia terenu, drożności kanalizacji burzowej i stanu technicznego muru oporowego oraz kwestii zalewania działek i podtapiania budynków. W związku z tym zażądał przeprowadzenia kontroli i udzielenia odpowiedzi, czy Prawo budowlane zostało złamane czy nie. Na powyższe pismo organ w dniu 20 marca 2008 r. udzielił odpowiedzi, podtrzymując stanowisko o braku podstaw do podjęcia interwencji. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu, pismo z dnia 2 czerwca 2007 r. (następne z dnia 16 sierpnia 2007 r., i 10 grudnia 2007 r.) skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinien organ ten potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. z uwzględnieniem postanowień art. 66 § 1 k.p.a. zgodnie z treścią którego, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż żądania skarżącego skierowane do PINB dotyczą kilku różnych spraw. Po pierwsze skarżący domaga się od organu podjęcia działań mających na celu zapobieżenie zalewaniu nieruchomości położonych przy ul. C. przez wody opadowe spływające z terenu przyległego do hotelu. Po drugie wnosił o wyjaśnienia kwestii legalności podniesienia o 3 m terenu narożnej działki (zbieg ulic L. i C.) oraz wskazywał na stan techniczny obiektów budowlanych w szczególności muru oporowego oraz budynków mieszkalnych i gospodarczych położonych przy ul. C. – żądając interwencji w tym zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż żądania skarżącego dotyczą kilku spraw, w zakresie których PINB winien był rozważyć, czy jest właściwy do rozpoznania wszystkich kwestii wynikających z jego treści, czy też zastosować się odpowiednio do wymogów nałożonych na organ przywołanym przepisem art. 66 k.p.a. Kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotów powodujących zmianę stanu wód, kierunku odpływu znajdujących się na jego gruncie wód oraz odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie posiada wójt i odpowiednio burmistrz i prezydent (art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu pisma z dnia 10 grudnia 2007 r. organ przede wszystkim oceni, biorąc pod uwagę omówioną regulację prawną, treść tego pisma i zbada w sposób konieczny dla sprawy, jaka była rzeczywista wola skarżącego, co do skutków, jakie miało ono wywołać. Dopiero w oparciu o powyższe podejmie stosowne działania dotyczące tego żądania. Odnośnie pozostałych żądań skarżącego nie może być wątpliwości, iż PINB jest organem właściwym rzeczowo do ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, natomiast udzielane mu pismami z dnia 23 listopada 2007 r. i 20 marca 2008 r. informacje nie mogą stanowić prawnie skutecznej formy "załatwienia sprawy". W tym miejscu należy wskazać, iż kompetencje organów nadzoru budowlanego obejmują swym zakresem nie tylko sprawy projektowania, budowy i rozbiórki obiektów budowlanych, ale również utrzymania ich w należytym stanie technicznym. Jak wynika z akt sprawy skarżący wielokrotnie podkreślał, że mur oporowy (który jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) stanowiący granicę między terenem hotelu, a posesją przy ul. C. nr 20 jest popękany i uległ osadzeniu. Ponadto znajduje się w nim wyrwa przez którą wylewają się wody opadowe – co ukazuje złożona przez skarżącego do akt dokumentacja fotograficzna. Twierdzenia te potwierdziła kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 28 września 2007 r. Sporządzony podczas kontroli protokół wskazuje, że mur ten "jest spękany i posiada widoczne odspojenia betonu". Również budynek gospodarczy i mieszkalny posiada popękane ściany zewnętrzne i strop. Powyższe wobec twierdzeń skarżącego oraz innych mieszkańców, oraz dokonanych samodzielnie przez organ ustaleń winno doprowadzić do wszczęcia postępowania, celem ustalenia, czy przedmiotowy mur oporowy jest w odpowiednim stanie technicznym i czy stan ten nie powoduje zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. Organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Naruszenie obowiązków w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, skutkuje sankcjami np. z art. 66 Prawa budowlanego. Ustaleń tych jednak należy dokonać w trakcie postępowania dając im wyraz w wydanej decyzji administracyjnej. Natomiast brak oceny tej sytuacji faktyczno - prawnej w świetle przepisów Prawa budowlanego i k.p.a. wskazuje na bezczynność organu, który uchyla się od dokonania tej oceny odpowiadając stronie na jej wniosek pismem informacyjnym. Również kwestia legalności podwyższenia terenu i pochylenia go w kierunku posesji przy ul. C., którą wielokrotnie podnosił skarżący, nie została należycie wyjaśniona. Skarżący wprost wskazywał, że roboty polegające na podwyższeniu terenu zostały wykonane podczas budowy hotelu, co jego zdaniem stanowi złamanie przepisów Prawa budowlanego. W tym kontekście wskazać należy, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Działania te związane są także ze sprawdzaniem wykonywania obowiązków nałożonych decyzjami i postanowieniami wydanymi na podstawie ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego ograniczył się wyłącznie do sprawdzenia posiadania przez właściciela hotelu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, na co wskazuje treść protokółu z dnia 9 października 2007 r. oraz odpowiedzi, której udzielono skarżącemu w piśmie z dnia 23 listopada 2007 r. Ponadto twierdzenia organu zawarte w piśmie z dnia 20 marca 2008 r., iż w trakcie obowiązkowej kontroli przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę należało uznać za gołosłowne. Z akt sprawy nie wynika aby organ przeprowadził w tym aspekcie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Ponadto ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tym miejscu ponadto należy wskazać, iż Sąd nie przesądza, że kwestia podniesienia terenu i pochylenie go w kierunku działki sąsiedniej, co powoduje zalewanie działki sąsiedniej będzie należała do właściwości organu nadzoru budowlanego Nie można wykluczyć, iż w tej kwestii organem właściwym będzie Prezydent L. zgodnie z regulacją zawartą w ustawie Prawo wodne, która przyznaje mu takie kompetencje w zakresie zmiany kierunku odpływu wód. Co do zasady roboty ziemne związane z wykonaniem podwyższenia terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organom administracji architektoniczno - budowlanej, zatem ich wykonanie nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Jednakże ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki nie jest z góry wykluczona. Organ uprawniony jest do prowadzenia takiego postępowania w przypadku, gdy roboty te powiązane są z wykonywaniem obiektu budowlanego i objęte pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania. W związku z tym ustalenia wymaga, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz ewentualnie, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylał się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty. Pisma tego organu kierowane do strony skarżącej, nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej. Argumentacja organu zawarta w tych pismach winna stanowić uzasadnienie decyzji, której wydanie świadczyłoby o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Tymczasem brak takiej decyzji świadczy jednoznacznie o bezczynności organu. Zaprezentowane stanowisko sądu poparte jest ponadto orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego które uznaje, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Ponadto należy wskazać, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Zatem organ do którego wpływa wniosek (żądanie) obowiązany jest zawsze sprawdzić swoje uprawnienia w stosunku do zgłaszanych przez podmiot żądania. Według Sądu, w świetle wyżej powołanych przepisów, wskazanych faktów, ich oceny i wniosków z niej wynikających, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosków J. S. Nie załatwił on bowiem sprawy administracyjnej skarżącego w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to więc, zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od daty otrzymania akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 ppsa, ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych.