II GSK 1075/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 388/08 w sprawie ze skargi T. (Polska) Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T. (Polska) Spółki z o.o. w K. na rzecz P. T. S.A. w T. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, w punkcie 2 sentencji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w punkcie 3 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz T. (P.) Sp. z o.o. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. zezwolił P. T. S.A. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie monopolowym w T. przy ul. O. [...]. Zezwolenie wydano na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości) oraz uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. z późn. zm. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta T. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka T. (P.) podnosząc, że ubiega się o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w T. w punktach sprzedaży w supermarketach spółki położonych przy ulicach R. i Ch. W dniu, w którym wnioski skarżącej i wnioski P. T. S.A., mogły zostać rozpoznane, zostały 4 punkty sprzedaży ustalone uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] września 2007 r., (na 82 punkty 78 było wyczerpanych). Z uwagi na powyższy stan faktyczny i prawny skarżąca uważała, że jest uprawniona do złożenia odwołania stosownie do treści art. 28 k.p.a., gdyż ona jak i P. T. S.A. są stronami jednego postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie podzieliło tego poglądu i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, przyjmując iż odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. Wyjaśniając powody uchylenia zaskarżonej przez T. (P.) sp. z o.o. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji stwierdził wpierw , że postępowania administracyjne wszczęte z wniosku P. T. S.A. i z wniosku skarżącej spółki, mimo iż przedmiotowo zbieżne dotyczyły przyznania uprawnień dla różnych, niezależnych od siebie podmiotów, których sytuacja faktyczna jest różna, gdyż każdy z nich musi spełnić indywidualne warunki do przyznania zezwolenia i każdy z nich ubiega się o inny wolny punkt sprzedaży. Różne lokalizacje punktów sprzedaży i w związku z tym konieczność odrębnego analizowania spełnienia warunków określonych w uchwale Rady Miasta T. przez każdy zainteresowany podmiot przemawiają, w ocenie Sądu I instancji za uznaniem, iż nie można przyjąć, by sytuacja obu spółek wynikała z tych samych okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu I instancji nie można również uznać, iż decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz P. T. S.A. ukształtowała sytuację prawną T. Co do zasady decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych P. T. S.A. nie przesądza o braku możliwości uzyskania przez skarżącą zezwolenia, a jedynie zmniejsza o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia. Ta okoliczność wpływa zatem na sytuację faktyczną, a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia. W związku z tym w przedmiotowej sprawie dany podmiot ma jedynie interes faktyczny nie zaś prawny w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Niemniej jednak, według Sądu I instancji, w sytuacji, gdy organ pomijając okoliczności obiektywne oraz indywidualne dla każdego podmiotu odmawia wydania zezwolenia tylko dlatego, że komisja wydała negatywną opinię z powodu wyczerpania limitu miejsc, dochodzi do bezpośredniego oddziaływania na sytuację prawną zainteresowanego. Następnie Sąd I instancji przytoczył fragment uzasadnienia postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. z dnia[...] grudnia 2007 r., negatywnie opiniującego wniosek T., w którym stwierdzono, że "organ mógł wydać tylko cztery opinie pozytywne, ponieważ każda następna opinia pozytywna byłaby niezgodna z przepisami ww. uchwały, która ustala limit punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych w wysokości 82 punktów" i uznał, że ta argumentacja jest bardzo lakoniczna i sprowadza się jedynie do odwołania się do informacji o wyczerpaniu limitu punktów sprzedaży. Sąd I instancji uznał wobec tego, że w przypadku, gdy organ nie używa innych argumentów, które dotyczą indywidualnych warunków każdego zainteresowanego podmiotu, to sytuacja jednego podmiotu bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną drugiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem Sądu, nie powinno uzależniać rozstrzygnięcia sprawy jednego podmiotu wnioskującego o przyznanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu od wyniku sprawy prowadzonej z wniosku drugiego podmiotu złożonego niemal w tym samym okresie. Organ powinien każdą sprawę ocenić z osobna. Uzasadnienie zatem, że odmawia się przyznania uprawnienia w postaci zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na to, że prawo to zostało przyznane drugiemu podmiotowi z powodu ograniczonej ilości miejsc, oznacza, że organ doprowadził (może nieświadomie) do powstania interesu prawnego przez podmiot, który uzyskał negatywne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji nie wyjaśnia tych wątpliwości, a sposób procedowania ma tu istotne znaczenie i argumenty, które były brane pod uwagę przy wydawaniu spornych rozstrzygnięć. Uchylając z tych powodów decyzję Sąd powołał u podstaw rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a ). II W skardze kasacyjnej P. T. S.A. zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 3 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 150, art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż T. (P.) spółka z o.o. ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., a w konsekwencji poprzez uznanie umorzenia postępowania odwoławczego za niezgodne z prawem. Podnosząc ten zarzut domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. zwięźle wykazując, że interes prawny jest kategorią obiektywną i nie może być przyznany przez organ, "zwłaszcza nieświadomie poprzez określony sposób uzasadnienia decyzji". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nakazuje dokonanie kontroli orzeczenia tylko w aspekcie naruszenia przepisów powołanych w jej podstawie. Przed dokonaniem tego niezbędne jest jednak uporządkowanie istotnych elementów sprawy sądowoadministracyjnej. Otóż kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zezwalającej P. T. S.A. na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie monopolowym w T. przy ul. O. uznało, iż inny przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie w innej lokalizacji nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji i umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem T. (P.) sp. z o.o. Powtórzenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy jest niezbędne dla zakreślenia granic jej rozpoznania przez Sąd I instancji. W granicach tych nie mieszczą się bowiem rozstrzygnięcia zapadłe w innej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem T. (P.) sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem spożycia w supermarketach spółki zlokalizowanych w T. przy ulicy R. i Ch. Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegając tego faktu w istocie dokonał oceny legalności postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. z dnia [...] grudnia 2007 r. negatywnie opiniującego wniosek T. i ocena ta doprowadziła skład orzekający do konstatacji, że "uzasadnienie, że odmawia się przyznania uprawnienia w postaci zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na to, że prawo to zostało przyznane drugiemu podmiotowi z powodu ograniczonej ilości miejsc, oznacza, że organ doprowadził może nieświadomie do powstania interesu prawnego przez podmiot, który uzyskał negatywne rozstrzygnięcie". Wywodząc istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej spółki z treści przywołanego postanowienia, Sąd I instancji nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, uzasadniającego tę tezę. Nadto, co istotne w poprzedzających ten wywód motywach, Sąd I instancji analizując art. 18 ust. 3 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości jak i art. 62 k.p.a. i art. 72 § 1 pkt 2 k.p.c. doszedł wpierw do odmiennego wniosku uznając, że sytuacja faktyczna przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie w różnej lokalizacji jest odmienna i że "nie można uznać, iż decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz P. T. S.A. ukształtowała sytuacje prawną T.". Zaznaczyć należy również, że Sąd I instancji uchylił kontrolowaną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy czym nie wskazał wprost, jaki przepis postępowania został naruszony. Strona wnosząca skargę kasacyjną uznała, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na naruszenie art. 28 k.p.a. i taki wniosek wypływa z niektórych fragmentów uzasadnienia orzeczenia. Nie są jednak jasne te wywody Sądu I instancji, które dotyczą wad uzasadnienia decyzji odmawiającej zezwolenia na sprzedaż alkoholu i związane z tym wskazania co do dalszego postępowania. Te wszystkie okoliczności wziął pod rozwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając w efekcie, iż skarga kasacyjna spełnia ustawowe wymagania. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany w skardze kasacyjnej art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Podstawę interesu prawnego może stanowić bowiem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarzający dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości uzasadnia przyjęcie tezy, że w sytuacji, gdy przedsiębiorcy ubiegają się o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu poza miejscami sprzedaży zlokalizowanymi w różnych punktach, interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko w jego własnej sprawie administracyjnej. Żaden bowiem przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości w takiej sytuacji faktycznej nie przyznaje innemu przedsiębiorcy prawa strony. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, tej okoliczności prawnej nie może zmieniać świadome bądź nieświadome zachowanie organu i to w innej sprawie administracyjnej. W pełni należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż interes prawny jest kategorią obiektywną i nie można wywieść go z zachowania organu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).