VII SA/Wa 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], wstrzymującej roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ż. gm. W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazującej B. i A. Ś. przedłożenie, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku wraz z oceną stanu technicznego i opinią co do zgodności z warunkami technicznymi i przepisami Prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, obowiązany jest on przeprowadzić postępowanie wstępne, podczas którego bada m.in. czy zostało ono złożone w ustawowo przewidzianym dla tej czynności terminie oraz czy odwołanie wniósł podmiot do tego uprawniony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał przepis art. 28 k.p.a., w myśl którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz wskazał, iż zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Organ odwoławczy przytoczył przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898, zgodnie z którym "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego." Organ podniósł, iż zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą obowiązującą w postępowaniach w ramach nadzoru budowlanego, stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie znajduje się w odległości ok. 40 m od granicy z działką nr ewid. [...], która należy do K. K. Zdaniem organu, odległość ta, w żaden sposób nie może powodować negatywnych skutków oddziaływania obiektu na sąsiednią działkę, a tym samym brak jest podstaw do uznania właściciela działki nr ewid. [...] za stronę niniejszego postępowania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do oceny prawidłowości podziału działek oraz wynikających z niego stosunków natury cywilnoprawnej. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2007 r., skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 156 ust. 1 k.p.a. i art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także naruszenie prawa procesowego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym tj. art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nie jest on stroną postępowania nie znajduje uzasadnienia, bowiem, skoro cały czas toczyła się sprawa i uznano, że jest on stroną, to pomimo zmian własnościowych na przedmiotowej nieruchomości nie można uznać, że zniknęła przesłanka do wykluczenia interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie strony skarżącej, nie zmieniła się materia prawna, bowiem budynek nadal wybudowano niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem dla oceny dopuszczalności odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ tego, czy odwołanie pochodzi od strony. Wskazać należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS16/98, ONSA 1999/4/119). W ocenie Sądu, organ rozpoznający niniejszą sprawę przeprowadził postępowanie administracyjne, z poszanowaniem podstawowej zasady prawa administracyjnego, zawartej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego, w niniejszej sprawie, było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż K. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Powyższe przekonanie organ, zasadnie oparł, na dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Skarżący K. K. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza, iż jak ustaliły to organy, przedmiotowa inwestycja zrealizowana została zgodnie z wymogami przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), a więc z zachowaniem odległości, o których mowa w art. 12 tegoż rozporządzenia. Skarżący nie wskazuje nadto na naruszenie żadnego innego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby przyjęcie istnienia interesu prawnego po jego stronie w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Podkreślana przez skarżącego okoliczność, iż jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą inwestycją oraz fakt, iż jak twierdzi skarżący doszło do jego "nielegalnego wywłaszczenia z działki nr ew. [...]" nie stanowi argumentu dla przyjęcia, iż K. K. jest stroną w postępowaniu z zakresu Prawa budowlanego dotyczącego zabudowy działki nr [...]. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się również na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać jednakże należy, iż w/w przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania, w przypadku postępowania naprawczego, jakie zostało wszczęte wobec B. i A. Ś., w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powyższa okoliczność, nie ma jednakże wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, bowiem organ zasadnie ocenił przymiot strony K. K. przez pryzmat art. 28 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.