II SA/Kr 739/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Grażyna Firek (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r. sprawy ze skargi A. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. P. i B. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 739/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071./, art. 59 ust. 1 oraz 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588) po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. Z. Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w Z. dla lokalizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą techniczną zewnętrzną (działki [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]), wskazując, że załącznikami opisowymi tej decyzji są : załącznik Nr 1 - Warunki zabudowy terenu i załącznik Nr 2 - Wyniki analizy architektoniczne urbanistycznej, zaś załącznikami graficznymi dotyczącymi inwestora są : załącznik Nr 1 - Linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie 1:500 i załącznik Nr 2 - Granice obszaru objętego analizą architektoniczno-urbanistyczną wyznaczoną na mapie 1:1000, stanowiące integralną część decyzji. W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że wobec zmiany przepisów tej ustawy poprzez uchylenie art. 60 ust. 2, wobec tego, że na terenie inwestycji nie przewiduje się zadań rządowych ani samorządowych nie było wymagane uzgodnienie wynikające z pkt 10 art. 53 ust.4 cyt. ustawy , a po weryfikacji charakteru dróg - ulic S. W., S., B. stwierdził, że drogi te mają charakter wewnętrznych dróg dojazdowych i nie mają one statusu publicznych dróg gminnych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. i B. P. domagali się jej uchylenia zarzucając, iż w treści decyzji nie określono w sposób jednoznaczny, jakiego terenu dotyczy, czy tylko i wyłącznie działek nr [...] i [...] w Z., czy też obu ww. działek oraz dodatkowo działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zarzucili także, iż zgodnie z art. 54 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Tymczasem na załączniku granicznym nr 1 do ww. decyzji nie zaznaczono tych linii, naniesiono jedynie cztery litery "[...]", które w legendzie opisano jako "teren inwestycji". Nie jest jasne, czy teren inwestycji znajdować się ma wewnątrz linii łączących te litery, a jeśli tak, to które "fragmenty" tych liter wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji, szczególnie niejednoznaczne jest określenie linii rozgraniczających pobliżu liter "[...]" i "[...]" oraz w jaki sposób należałoby połączyć owe cztery litery, aby wyznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji - linią prostą, łamaną, czy może jakąś krzywą. Odwołujący się wskazali, że wszystkie cztery litery "[...]", które jakoby wyznaczać mają teren inwestycji na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji znajdują się poza granicami działek nr [...] i [...], których zgodnie z treścią ww. decyzja dotyczy. Zd. odwołujących się nie może pozostawać w obiegu prawnym decyzja, z której zapisów nie można w sposób jednoznaczny wywnioskować, czy dotyczy tylko dwóch działek - jak w treści, czy też większego obszaru oznaczonego jako "teren inwestycji" na załączniku graficznym do decyzji, bowiem ustalenie, jakiego obszaru dotyczy ww. decyzja jest szczególnie istotne w kontekście określenia w treści decyzji maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,45. Maksymalna powierzchnia zabudowy, wyrażona bezwzględnie w metrach kwadratowych, będzie inna, gdy przyjmiemy, że decyzja dotyczy tylko działek nr [...] i [...]; inna, gdy przyjmiemy, że dotyczy wszystkich trzynastu działek wymienionych w treści; a jeszcze inna, gdy przyjmiemy, że ww. decyzja dotyczy bliżej nieokreślonego "terenu inwestycji" oznaczonego nieprecyzyjnie na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Odwołujący się zarzucili także, iż załącznik graficzny nr 1 do ww. decyzji, na którym w sposób nieudolny podjęto próbę wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, został sporządzony na kopii mapy nie odpowiadającej wymogom formalnym, określonym w art. 54 pkt. 3 i art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: .załącznik sklejono z kopii dwóch fragmentów mapy o niewiadomej skali; nie jest to mapa zasadnicza, gdyż pieczątki potwierdzające przyjęcie map do zasobu geodezyjnego i kartograficznego są nieczytelne i nieaktualne, pochodzą z 2003 roku, a zgodnie z art. 2 pkt. 7 prawa geodezyjnego i kartograficznego mapa jest mapą zasadniczą pod warunkiem, że zawiera informacje aktualne. Nadto część terenu inwestycji w pobliżu litery "[...]", wydaje się nie być objęta mapą, tym samym nie objęto również mapą obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Nie jest to mapa zasadnicza w rozumieniu art. 2 pkt. 7 prawa geodezyjnego i kartograficznego, jako że na mapie nie są oznaczone w sposób czytelny granice działek geodezyjnych, a numery działek geodezyjnych w ogóle nie są podane. Odwołujący się zarzucili także, iż jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji oznaczony na tym załączniku teren inwestycji obejmuje część ul. [...] i jej pasa drogowego, która to ulica leży już na terenie gminy sąsiedniej, tj. gminy miejskiej K., a potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest również cytowanie w treści decyzji postanowienia Prezydenta Miasta określającego warunki obsługi w zakresie komunikacji, w którym mowa jest o konieczności uzyskania zgody na wejście w teren Zarządu Gospodarki Komunalnej m. K., zatem ww. decyzja, jako wykraczająca poza obszar jednej gminy, powinna być wydawana zgodnie z art. 51 ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem ani w aktach sprawy, ani w treści decyzji nie znajduje się ślad analizy określającej, na terenie której gminy znajduje się największa część terenu objętego inwestycją, a zatem organ której gminy jest właściwy w zakresie wydania ww. decyzji oraz że ww. decyzję wydano w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli także R. O. i I. O. domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak dowodu, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia oraz brak ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, poprzez stwierdzenie, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie znajdują zastosowania Zd. odwołujących się przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem także przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 1,2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 60 ust.4 tej ustawy, art. 54 w zw. z art. 64 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz art. 3,4,5 i 74 Prawa ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po rozpatrzeniu powyższych odwołań działając na zasadzie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.] oraz na zasadzie art. 138 § l k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja spełnia wymagania zawarte w art. 54 w zw. z art. 64 cyt. ustawy, została sporządzona przez osobę wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Architektów po numerem [...] mgr inż. W. B., co czynni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy, a ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy dot. przedmiotowej inwestycji było uzasadnione wobec łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się organ stwierdził, iż decyzja spełnia warunek określenia, która z sąsiednich działek dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zatem fakt ten nie jest wadą decyzji, a ta zawiera powyższe określenia dotyczące kontynuacji funkcji. W warunkach zabudowy oraz wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji, w sposób szczegółowy określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte § 1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz. U. nr 164, poz. 1588], oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy [Dz. U. nr 164, poz. 1589] wskazujące na to, że zrealizowane zostały dyspozycje art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do pojęcia "działek sąsiadujących dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" Kolegium wskazało, że jego zdaniem chodzi o działki sąsiednie, zaś ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie do działek ewidencyjnych, bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, która dokonywana jest w o oparciu o § 3 powołanego powyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren, negowane przez skarżących, zawarte zostały w analizie architektoniczno-urbanistycznej. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. i B. P. domagali się jej uchylenia podnosząc takie zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili nadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów czym naruszył art. 7 i 107 Kpa. Nie wyjaśnił także przesłanek odrzucenia zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, czym naruszył zasadę z art. 11 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odwołanie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/, a także stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art.135 ustawy/. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 a/ i c/ cyt. ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uwzględnić albowiem zarzuty w niej zgłoszone są uzasadnione. Stosownie do treści art. 64 w zw. z art. 54 pkt 3 oraz w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W nin. sprawie, jak słusznie zarzucili skarżący, na załączniku graficznym nr 1 decyzji organu I instancji nie zaznaczono tych linii, a jedynie cztery litery "[...]", które w legendzie opisano jako "teren inwestycji". W tej sytuacji zgodzić należy się z twierdzeniami zawartymi w skardze, iż nie jest jasne, czy teren inwestycji znajdować się ma wewnątrz linii łączących te litery, a jeśli tak, to które "fragmenty" tych liter wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji, szczególnie niejednoznaczne jest określenie linii rozgraniczających pobliżu liter "[...]" i "[...]" oraz w jaki sposób należałoby połączyć owe cztery litery, aby wyznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji - linią prostą, łamaną, czy może jakąś krzywą, tym bardziej , że wszystkie cztery litery "[...]", które wyznaczać mają teren inwestycji znajdują się poza granicami działek nr [...] i [...], których decyzja dotyczy. Słusznym jest także zarzut, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony na kopii mapy nie odpowiadającej wskazanym wyżej wymogom. Załącznik sklejony został z kopii dwóch fragmentów mapy o niewiadomej skali i charakterze, gdyż pieczątki potwierdzające przyjęcie map do zasobu geodezyjnego i kartograficznego są nieczytelne i nieaktualne, pochodzą z 2003 r., a nadto na mapie tej nie są oznaczone w sposób czytelny granice działek geodezyjnych, zaś numery działek geodezyjnych w ogóle nie są podane. Nadto, jak słusznie zauważyli skarżący, część terenu inwestycji w pobliżu litery "[...]", wydaje się nie być objęta mapą, tym samym nie objęto również mapą obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Stosownie do treści art. 64 w zw. z art. 51 ust. 3 cyt. ustawy w przypadku inwestycji wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Z załącznika graficznego nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren przedmiotowej inwestycji obejmuje część ul. [...] i jej pasa drogowego, która to ulica leży już na terenie gminy sąsiedniej, tj. Gminy M. W przedmiotowej decyzji winna zatem znaleźć się analiza i ocena czy w nin. sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 51 ust. 3 ustawy i w konsekwencji, który organ jest uprawniony do wydania decyzji. Tymczasem ani w aktach sprawy, ani w treści decyzji nie znajduje się ślad analizy określającej, na terenie której gminy znajduje się największa część terenu objętego inwestycją, a zatem organ której gminy jest właściwy w zakresie wydania przedmiotowej decyzji oraz że decyzję wydano w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Oceniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły powołane przepisy art. 64 w zw. z art. 54 pkt 3, w zw. z art. 52 ust.2 pkt 1 oraz w zw. z art.51 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. z dnia 19 września 2003 r./ częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Załączniki te jako jej integralna część muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Tymczasem wskazane w decyzji organu I instancji załączniki nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną, tj. tę samą osobę, która podpisała część tekstową decyzji, a zatem wskazane w decyzji załączniki nie mogą być traktowane jako prawem wymagane elementy decyzji, co uznał Sąd za naruszenie zasady z art. 107 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznym wreszcie jest zarzut skargi podnoszący, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania skarżących. Obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich zarzutów wszystkich stron, zwłaszcza zawartych w odwołaniach. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze organ odwoławczy skoncentrował się na zarzutach zgłoszonych w odwołaniu I. O. i R. O., nie odniósł się zaś w ogóle do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu skarżących. Tym samym organ II instancji naruszył zasady z art. 7, 11 i 107 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 145 §1 pkt 1 a/ i c/ oraz art. Art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku polecając organom, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy miały na uwadze rozważania i ocenę prawną zawartą w nin. wyroku /art.153 cyt. ustawy/. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 cyt. ustawy.