II OSK 1748/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 702/07 w sprawie ze skargi S. I. na uchwałę Rady Miasta Jastarnia z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Rada Miasta w dniu 28 października 2005 r., uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jastarni. W Studium ustalono: główne funkcje miasta, pożądane kierunki rozwoju infrastruktury funkcjonalno- przestrzennej, ochronę dziedzictwa kulturowego, ochronę i kształtowanie środowiska przyrodniczego, kierunki rozwoju systemu transportowego, kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej. Pismem z dnia 7 sierpnia 2007 r. skarżący S. I. - właściciel nieruchomości - działki nr [...] km [...] położonej w J., wezwał Radę Miasta Jastarni do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w przedmiotowym Studium oznaczenia nieruchomości - działki nr [...], km [...], KW [...], jako las, w tym las chroniony. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. S. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Jastarnia, domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nierozpatrzeniu złożonych przez skarżącego uwag, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 wskazanej ustawy, polegające na nieuwzględnieniu w Studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz na nieuwzględnieniu stanu prawnego gruntów, art. 64 Konstytucji polegającego na naruszeniu gwarancji własności. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Jastarnia wniosła o jej oddalenie, wskazując, że ustalenia Stadium nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa działka nie jest uzbrojona, nie ma dostępu do drogi publicznej, a wskazane w Studium jej przeznaczenie, podtrzymuje stan z planu miejscowego, który wygasł w dniu 1 stycznia 2003 r. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest klasyfikacja ewidencji gruntów. Dalej wskazała, że bezpodstawne są twierdzenie jakoby uwagi skarżącego nie zostały rozpatrzone, gdyż ich rozpatrzenie znajduje się z załączniku nr 2 do Uchwały Rady Miasta z dnia 28 października 2005 r., co jest zgodne z art. 12 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta potwierdziła, że nie została udzielona skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 702/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. I. na uchwałę Rady Miasta Jastarnia z dnia 28 października 2005 r. nr XXXI/193/2005 w przedmiocie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu. Nie mają zatem w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Sąd powołał przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z przepisu art. 22 tej ustawy wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, w którym wywodzi on przeznaczenie swojej nieruchomości właśnie z danych zawartych w ewidencji gruntów. Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organ prawidłowo odniósł się do przeznaczenia spornej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jako uprzednio prawnie wiążącego aktu rozstrzygającego o przeznaczeniu tego terenu. Sąd nie podzielił stanowiska, że organ nie wziął pod uwagę stanu prawnego gruntu, do czego obliguje go art. 10 ust. 1 pkt 8 Prawa o planowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy z dnia 28 września 1989 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 ze zm.) Sąd wskazał, że ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 ustawy, a nie na potrzeby ustalania możliwości przeznaczenia konkretnego terenu na tereny leśne. Sąd uznał, że uchwalone uchwałą Studium uwzględnia uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Sąd nie podzielił także stanowiska o naruszeniu przez organ konstytucyjnej gwarancji własności. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa własności. Ograniczanie to musi być ujęte w ustawie i nie naruszać istoty prawa własności. Uchwała w sprawie uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego należy do ustawowo przyznanego władztwa planistycznego, w tym przypadku gminy, i jako taka, gdy jest zgodna z prawem, może kształtować zakres prawa własności. W przedmiotowej sprawie należy wskazać, że przeznaczenie spornej działki na tereny leśne uwzględnia uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i nie pozbawia skarżącego władztwa nad sporną nieruchomością, a jedynie ogranicza możliwość jego wykonywania. W ocenie Sądu, w sprawie nie powstaje w ogóle kwestia wywłaszczenia. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest legalność uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku wywłaszczenia przedmiotem rozpoznania jest legalność wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Argumentację w tej kwestii należy uznać za nieodnoszącą się bezpośrednio do przedmiotu postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Unormowanie to jednoznacznie określa sposób postępowania rady gminy z uwagami zgłoszonymi do studium. Sposób rozstrzygnięcia uwag (merytoryczne odniesienie się do nich) powinien być zawarty w załączniku do uchwały. Sąd nie podzielił poglądu, że rozstrzygnięcie to powinno przybierać formę zawiadomienia. Pogląd taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Postępowanie Rady Miasta Jastarnia w przedmiocie rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego poprzez odniesienie się do nich w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały było zgodne z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. S. I. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając: 1) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że wskazanie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej działki jej oznaczenia jako las ochronny uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie terenu oraz nie wiąże organów gminy przy ustalaniu planu miejscowego, a tym samym nie powoduje zmiany przeznaczenia działki; 2) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) oraz w związku z art. 20 i 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej działki jej oznaczenia jako las ochronny uwzględnia dotychczasowy stan prawny gruntu, podczas gdy przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz powiązane z nim przepisy art. 20 i 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne kwalifikują przedmiotową działkę jako grunt rolny; 3) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wskazaniu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej działki jej oznaczenia jako las ochronny, a zatem błędne uznanie, że powyższe uwzględnia dotychczasowy stan prawny gruntu, wyłącznie w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego, który z mocy art. 87 ust. 3 cytowanej ustawy wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r., za zatem nie posiada mocy prawnej; 4) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczenia przedmiotowej działki jako las ochronny uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie działki, a tym samym nie narusza właściwego trybu uznania lasu za ochronny wynikającego z art. 16a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach; 5) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczące przedmiotowej działki jej przeznaczenia na las ochronny uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie działki i wobec treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane zastosowanie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach dotyczącego planu urządzania lasu, który to plan jest obligatoryjnym elementem uwzględnianym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w przypadku lasów ochronnych, zgodnie z treścią przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o lasach; 6) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że skarżona uchwała Rady Miasta Jastarnia jest zgodna z prawem i należąc do ustawowo przyznanego władztwa planistycznego gminy nie narusza Konstytucji RP pomimo jednoznacznego stwierdzenia, iż uchwała nie pozbawiając skarżącego władztwa ogranicza możliwość wykonywania prawa własności. Skargę kasacyjną oparł na drugiej przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającej na braku zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanego aktu. Na tych podstawach wnosił o: 1) zmianę zaskarżonego aktu w całości i stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a w przypadku uwzględnienia drugiego wniosku w zakresie uchylenia pozostawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku orzeczenia o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać. Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwo zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne, do których należy przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów ustaw, które nie były stosowane przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu". Wartością, którą rada gminy obowiązana jest uwzględnić w studium jest dotychczasowe przeznaczenie terenu. Sąd zasadnie wywodził, że przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Artykuł 10 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu stanowi o dotychczasowym przeznaczeniu terenu. Zasadnie Sąd przyjął, że dotychczasowego przeznaczenia terenu należy szukać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowią o przeznaczeniu terenu ustawy szczególne takie jak ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) czy ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Ustawy te będą miały znaczenie przy procedurze uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, przez wprowadzenie ograniczeń władztwa planistycznego gminy kompetencjami organów administracji publicznej (np. zgody przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele - art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), przy czym poprzednio udzielone zgody nie mają znaczenia przy uchwalaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 87 ust. 3 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli szczególny, a takim w stosunku do art. 87 ust. 3 jest art. 10 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o dotychczasowym przeznaczeniu terenu, podstawą dotychczasowego przeznaczenia terenu jest poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wywiódł wadliwej wykładni art. 87 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też nie wywiódł wadliwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenu w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje kompetencji gminie w zakresie planowania przestrzennego, dając jednostce prawo do obrony. Sąd nie naruszył art. 64 ust. 3 Konstytucji wskazując na działania w granicach dozwolonych przez prawo. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.