II SA/Gd 95/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2004 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wskazane w pkt 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 6 października 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 83 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2,art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej i powierzchni 108,5 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w P. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2003 roku zostały wstrzymane roboty budowlane na terenie spornej nieruchomości i nałożono na właściciela obiektu - skarżącego J. M. - obowiązek przedłożenia do dnia 1 marca 2004 roku, stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W związku z niewywiązaniem się skarżącego z powyższego obowiązku należało orzec o rozbiórce. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniósł o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie ustnej rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu podał, że nietrafny jest zarzut, iż podjął budowę z pełną świadomością braku pozwolenia, powołując się przy tym min. na decyzję o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości. Oświadczył także, że trudna sytuacja rodzinna zmusiła go do bezzwłocznego zamieszkania w spornym budynku, a wykonanie nakazu rozbiórki doprowadziło by do bezdomności jego i jego rodzinę. Według skarżącego niemożliwość przedłożenia pozwolenia na budowę jest tylko kwestią formalno - prawną. Organ II instancji, decyzją z dnia 12 stycznia 2005 roku, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w pełni argumentację organu I instancji. Sygn. akt II SA/Gd 95/08 Ponadto organ II instancji stwierdził, że fakt uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uprawniał do rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił także, że skarżący nie przedstawił stosownej dokumentacji także w terminie o który wnosił w piśmie z dnia 26 stycznia 2004 roku, ani do czasu wydania decyzji rozbiórkowej. Na powyższą decyzję skarżący J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze wniósł o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu oświadczył, że nie można wydać decyzji o rozbiórce, gdyż od zakończenia obecnego stanu budowy upłynęło już 5 lat. Dodatkowo decyzja godzi w interes społeczny i czyni nieodwracalne szkody skarżącemu i jego rodzinie. Jej wykonanie stanowi zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Skarżący zarzucił także że zaskarżona decyzja pomija fakt, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady informowania stron wynikającej z art. 9 Kpa, gdyż nie został on pouczony, o konieczności użycia stosownych formularzy przy składaniu wniosków o wydanie warunków zabudowy i o legalizację budynku. Skarżący oświadczył ponadto, że zaskarżona decyzja został wydana przy braku zachowania obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał nadto, że w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2005 roku organ I instancji zawarł informację, iż w przypadku niedopełnienia obowiązków w terminie zostanie wydana decyzja o rozbiórce, a przypadku ich spełnienia zostanie naliczona oplata legalizacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 września 2008 roku zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na postępowanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Sygn. akt II SA/Gd 95/08 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 roku postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez Sąd podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wprawdzie skarżący skargę zatytułował "Wniosek o zawieszenie egzekucji" lecz z treści pisma jednoznacznie wynika, że jest to skarga na decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego Sąd rozpoznał ją jako skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2008r., nr [...]. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 5 grudnia 2003 roku, w którym stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, Sygn. akt II SA/Gd 95/08 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje poza sporem, że wymienionych wyżej obowiązków skarżący nie wykonał. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 roku. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Wskazany wyrok oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu wyrok ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącego, który wybudował w warunkach samowoli, obiekt budowlany na terenie, co do którego w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było ustaleń w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (decyzja znajdująca się w aktach administracyjnych wygasała z mocy prawa z powodu nie uzyskania pozwolenia na budowę). W chwili obecnej, na skutek wydanego przez Trybunał wyroku, o ile na terenie obejmującym przedmiotową Sygn. akt II SA/Gd 95/08 nieruchomość brak jest planu, istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 145a § 1 Kpa stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć jako zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 roku, II SA 1294/99). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a Kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, publ. OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 roku, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, której skutkiem jest obowiązek uchylenia przez sąd administracyjny wydanych Sygn. akt II SA/Gd 95/08 przez organy rozstrzygnięć, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyska już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali, czy teren obejmujący działkę skarżącego objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia, organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile skarżący złożył lub złoży do właściwego organu stosowny wniosek. Wobec zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie będzie prowadzone przez organ administracji powtórnie z uwzględnieniem wytycznych sądu w niniejszej sprawie i będzie ewentualnie podlegało kontroli legalności w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.