II OSK 1682/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2085/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2085/07 ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] na podstawie art. 159 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Starosty Piaseczyńskiego wydanej na rzecz J. S. i A. Z. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] i Nr [...] o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wydanych w dniu [...] listopada 2004 r., organ orzekający stwierdził, że okoliczności faktyczne i prawne, wskazują, iż również kolejna decyzja Starosty Piaseczyńskiego o pozwoleniu na dokończenie budowy na działce nr ew. [...] Nr [...] wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] lutego 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wynikało z przedstawionych dokumentów, budowa budynku na działce nr ew. [...] została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę Piaseczyńskiego w dniu 25 listopada 2004 r. decyzji o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji. Fakt ten potwierdzała opinia techniczna dotycząca domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 124/6 we wsi M., gm. L., sporządzona we wrześniu 2004 r. i załączona do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2004 r., stwierdzająca, że dom został wykonany w stanie surowym otwartym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane wykonane w czasie obowiązywania decyzji, uznać należy za samowolę budowlaną. Jednak fakt, iż prowadzona inwestycja nie jest samowolą budowlaną, nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ orzekający, biorąc pod uwagę przedstawiony w sprawie materiał, uznał, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to znaczy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe okoliczności przesądzały w ocenie organu o konieczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody Mazowieckiego co do naruszenia przepisów o właściwości, wskazał jednak, że w niniejszym przypadku zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r., jako wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oparte na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Stąd też, w ocenie organu, wstrzymanie wykonania tej decyzji na mocy art. 159 § 1 k.p.a., było prawnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze naruszając art. 138 k.p.a. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydaje zatem decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie zatem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawdopodobieństwa wystąpienia innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 listopada 2004 r. (a więc odmienne zakwalifikowanie sytuacji faktycznej) oznaczało, iż postanowienie I instancji nie mogło być prawidłowe. Sąd podkreślił ponadto, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie komentowanego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Z powyższej konstrukcji art. 159 § 1 k.p.a. nie wynika jednakże, że organ może stosować wstrzymanie wykonania decyzji w dowolny sposób, a uzasadnienie wstrzymania decyzji można ograniczyć wyłącznie do ogólnego wskazania przez organ, iż w jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo, o którym mowa w przepisie. Pamiętać należy, iż uregulowanie zawarte w art. 159 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. Do wstrzymania wykonania decyzji powinno dochodzić w sytuacjach wyjątkowych. Przedwczesne zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nie oparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stanowi naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Uchybienia organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie decydują, w ocenie Sądu, o uchyleniu wydanego przez ten organ postanowienia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r. wnieśli M. i D. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 159 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej naruszył zasadę dwuinstancyjności i tożsamość sprawy administracyjnej oraz poprzez odmienną prawną ocenę tego samego stanu faktycznego, w sytuacji gdy sprawa administracyjna zachowała swoją tożsamość i do takiego naruszenia nie doszło, a także poprzez brak dokonania istotnej dla rozstrzygnięcia oceny czy inwestycja mogła być niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewskazanie, ani też niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej uznania, iż decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nie naruszała przepisów o właściwości rzeczowej - co przekreśla realną szansę kontroli takiego zapatrywania w toku instancji, skoro nie wiadomo z całą pewnością z czego ono wynika, a pewności tej brak wskutek braku wyartykułowania stosownej normy prawnej. Przy czym wpływ tego uchybienia na wynik sprawy uzasadnia to, że gdyby Sąd podjął trud wskazania i wyjaśnienia podstawy prawną tego zapatrywania to być może doszedłby do innych konkluzji, niż te które legły u podstaw zapadłej decyzji procesowej; a także przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię: - art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 - 5 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust.1 i 2 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że właściwym do udzielenia decyzji budowlanej w sprawie inwestycji znajdującej się w toku realizacji w dniu [...] listopada 2004 r. był Starosta Piaseczyński. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sp. z o.o. w W. [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 159 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej naruszył zasadę dwuinstancyjności i tożsamość sprawy administracyjnej. Zarzut powyższy jest wprawdzie zasadny, ale naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach prowadzonego postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 25 listopada 2004 r., prawdopodobieństwa wystąpienia innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności tej decyzji prowadzi do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy oraz do zmiany przedmiotowej tożsamości tej sprawy, co w konsekwencji oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. O tym, czy mamy do czynienia z tą samą sprawą będącą przedmiotem postępowania decyduje tożsamość sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna to sprawa dotycząca ustalenia w wyniku zastosowania powszechnie obowiązującej normy prawnej sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu. A zatem pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Mające natomiast w tej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny podmioty stanowią element podmiotowy sprawy. Przedmiot postępowania odwoławczego jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rozpatrywana sprawa dotyczy kwestii incydentalnej wyłaniającej się w toku postępowania, tj. kwestii wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania wykonania decyzji jest art. 159 k.p.a. Przepis ten był podstawą zarówno postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. jak i zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznanie zatem przez ten organ, w ramach prowadzonego postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., prawdopodobieństwa wystąpienia innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności tej decyzji nie prowadzi do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej zmiany tożsamości sprawy. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, był w pełni uprawniony aby w ramach prowadzonego na podstawie art. 159 k.p.a. postępowania dokonać odmiennej oceny prawdopodobieństwa, czy decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma zakazu uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności, a tym bardziej dokonywania odmiennej oceny tych samych dowodów, od tej którą dokonał organ I instancji. Jedynie w razie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych powodujących konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (art. 136 k.p.a.). Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Właściwy organ jest obowiązany wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Warunkiem wstrzymania wykonania decyzji jest dokonanie przez organ oceny istnienia takiego prawdopodobieństwa. Wstrzymanie wykonania decyzji jest bowiem, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, wyjątkiem od zasady możliwości wykonywania decyzji ostatecznej. Takiej oceny nie stanowi natomiast ogólnikowe powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na istnienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r., jako wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obowiązkiem właściwego w niniejszej sprawie organu powinno być zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny istnienia prawdopodobieństwa, czy decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewskazanie, ani też niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej uznania, iż decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nie naruszała przepisów o właściwości rzeczowej - oraz przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2 , art. 48 ust. 1 - 5 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że właściwym do udzielenia decyzji budowlanej w sprawie inwestycji znajdującej się w toku realizacji w dniu [...] listopada 2004 r. był Starosta Piaseczyński, należy podkreślić, że przepis art. 159 k.p.a. nie stanowi o "uprawdopodobnieniu", ale jedynie o "prawdopodobieństwie" istnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma zatem podstaw aby w prowadzonym w trybie powołanego wyżej przepisu postępowaniu dokonywać dowodzenia istnienia tych przesłanek. Do dokonania natomiast oceny istnienia takiego prawdopodobieństwa obowiązany jest właściwy organ administracji, a nie sąd administracyjny sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro zatem organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowo takiej oceny, zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.