I SAB/Wa 170/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wywłaszczenie 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W.: z dnia [...] marca 2006 r. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] i z dnia [...] maja 2006 r. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] o numerze ewidencyjnym [...] - stanowiących własność K. S. - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. w dniu 25 września 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] marca 2006 r. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] i z dnia [...] maja 2006 r. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] o numerze ewidencyjnym [...] – stanowiących własność K. S. Skarżąca podała, że przedmiotowe postępowania wywłaszczeniowe są prowadzone w związku z rozbudową drogi krajowej Nr [...] na odcinku R. – W. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 7 i art. 35 k.p.a. oraz wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji wywłaszczeniowych dotyczących ww. nieruchomości w terminie 14 dni od daty wydania wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podała, że pismami z dnia 19 maja 2006 r., znak [...] i z dnia 16 stycznia 2007 r., znak [...] Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie wskazanych uprzednio działek, ponieważ przedmiotowe nieruchomości są niezbędne w celu rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Dodatkowo skarżąca podała, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. - udzielające Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nadał ww. decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] września 2007 r. skarżąca została wezwana do wydania przedmiotowych nieruchomości w terminie 7 dni. Skarżąca wskazała, że w dniu 25 sierpnia 2007 r. wniosła do Ministra Budownictwa zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy wywłaszczenia działek ew. nr [...],[...] i [...] oraz ustalenia za nie odszkodowania. Wyjaśniła przy tym, że do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Budownictwa nie rozpatrzył zażalenia. Zdaniem skarżącej opieszałe postępowanie Wojewody [...] powoduje powstanie szkody majątkowej, z uwagi na fakt zajęcia nieruchomości bez uiszczenia należnego odszkodowania. Ponadto podniosła, że jedynymi czynnościami jakich dokonał Wojewoda [...] było wydanie decyzji udzielających zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz wystosowanie upomnień wzywających skarżącą do wydania nieruchomości. W skardze wskazano również, iż postępowania wywłaszczeniowe powinny być prowadzone przez Wojewodę [...], bez względu na fakt zaskarżenia decyzji udzielających zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, że skarżąca w dniu 25 sierpnia 2007 r. wniosła do Ministra Budownictwa zażalenie. Nie zostało ono jednak rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. Organ podniósł, że skorzystanie przez skarżącą z uprawnienia w postaci wniesienia skargi na przewlekłość postępowania było przedwczesne. Wojewoda [...] stwierdził, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych możliwe będzie dopiero po uzyskaniu operatów szacunkowych nieruchomości, które sporządzają rzeczoznawcy majątkowi wyłonieni w drodze procedury przetargowej, przy czym przewiduje się, iż stosowne operaty zostaną sporządzone do końca 2007 r. Ponadto Wojewoda [...] poinformował, że w wyniku rozpoznania zażalenia K. S., Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], w trybie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył Wojewodzie [...] dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Postanowienie to wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 10 grudnia 2007 r. (data z prezentaty). Wojewoda [...] pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. skierowanym do skarżącej poinformował, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w wyznaczonym przez Ministra terminie z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego, co nastąpi w czerwcu 2008 r. i wówczas po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej zostanie wydana stosowna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do sądu przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Ponadto podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Dodać przy tym należy, że bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie bezczynności można uznać, że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dopiero po upływie miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J. P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2006, s. 150). W rozpoznawanej sprawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało wniesione do Ministra Budownictwa w dniu 25 sierpnia 2007 r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] została wniesiona w dniu 25 września 2007 r. A zatem po upływie miesiąca koniecznego na rozpoznanie przez Ministra Budownictwa zażalenia. Oznacza to, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem powyżej wskazanych warunków do jej wniesienia, tak więc nie podlega odrzuceniu, lecz rozpoznaniu merytorycznemu. Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie, najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), jak również obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy wszczętej wnioskami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2006 r. Do dnia wydania wyroku Wojewoda [...] nie wydał stosownych rozstrzygnięć w sprawie. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby uznać, że wystąpiła przyczyna niezależna od organu administracji, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., która uniemożliwiła terminowe załatwienie sprawy. Analiza akt postępowania wskazuje na niedopuszczalną wręcz opieszałość działań organu administracji. Od momentu wszczęcia postępowań, tj. maja 2006 r. oraz stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., kiedy to postanowieniem Minister Infrastruktury wyznaczył Wojewodzie termin zakończenia postępowania, upłynęło blisko półtora roku, a do dnia wydania wyroku przez Sąd około 2 lat. Pomimo upływu tak długiego okresu Wojewoda [...] nie przygotował operatu szacunkowego twierdząc, że środki przeznaczone na ten cel zostały wyczerpane. Środki na ww. cel organ powinien zarezerwować w swoim budżecie, tym bardziej że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została przez Wojewodę [...] wydana w 2004 r. Opisany sposób działania organu administracji, niezależnie od tego, że narusza zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.), w tym terminy określone w art. 35 k.p.a., obraża podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego: zasadę praworządności (legalności) i zasadę zaufania obywatela do państwa. Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia. W niniejszej sprawie przejawiało się to naruszeniem terminów ustawowych do rozstrzygnięcia sprawy wywłaszczeniowej. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Nie można uznać, że dotychczasowy przebieg postępowania mógł przyczynić się do pogłębienia zaufania stron do państwa i jego organów, skoro gromadzenie przez Wojewodę [...] materiału dowodowego koniecznego do zakończenia przedmiotowej sprawy trwało około dwa lata. W ocenie Sądu, poinformowanie skarżącej przez Wojewodę [...] pismem z dnia 27 lutego 2007 r., iż sprawa nie zostanie zakończona przed czerwcem 2008 r., nie stanowi w tej sytuacji okoliczności niezależnej od organu usprawiedliwiającej opóźnienie w załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., zobowiązać Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosków wskazanych w sentencji wyroku, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.