IV SA/Gl 182/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Wójt Gminy K. udzielił M.K. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż przyznanie zasiłku nastąpiło na wniosek w.w. w związku ze stratami materialnymi poniesionymi w wyniku [...] w dniu [...]. Po uprzednim zawiadomieniu strony pismem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 17 ust. 1, art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Naruszenia prawa należy zatem uznać za rażące w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Następnie organ wskazał, iż w myśl art. 40 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie , które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu. Analiza tego przepisu wskazuje zatem na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie będzie zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku zdarzenia losowego". Zdaniem organu wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jednak jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W tego rodzaju sprawach koniecznym jest bowiem respektowanie pewnych dyrektyw ograniczających zakres uznania. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, w tym rozstrzygnięć dotyczących zasiłku celowego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 tejże ustawy. Na tej podstawie organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W jej ramach wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj , rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Tymczasem, zdaniem Kolegium, analiza akt postępowania, jak również uzasadnienia decyzji podjętej w sprawie zasiłku celowego udzielonego stronie, wskazuje na przyznanie tego świadczenia z naruszeniem celów ustawy i tym samym z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jako argumenty na rzecz przyznania zasiłku celowego, powołano bowiem jedynie fakt poniesienia przez M.K. straty w związku z [...] w dniu [...]. Poza zakresem rozważań organu I instancji pozostawiono kwestie dotyczące konieczności przezwyciężania przez stronę trudnej sytuacji życiowej (przy czym, jak zaznaczono, nie wiadomo, czy w ogóle taka sytuacja miała miejsce), możliwości pokonania tej trudnej sytuacji przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Nie badano również czy to wsparcie, w postaci zasiłku celowego, zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb strony i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto organ wskazał, iż ocena powyższych okoliczności powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, iż szkoda dotyczyła domu położonego w A. (Gmina K.), którego strona jest właścicielem, ale w nim nie zamieszkuje (mieszkał tam [...]), przebywa bowiem w domu stanowiącym własność [...], położonym w C. W ocenie Kolegium, takie "mechaniczne" przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, w sytuacji kiedy zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, jednak bez uwzględnienia celów ustawowych pomocy społecznej, w tym i tej formy pomocy jaką jest zasiłek celowy, prowadzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym do rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Normy materialnego prawa administracyjnego, określające warunki uzyskania pewnego uprawnienia (świadczenia) mogą znaleźć zastosowanie jedynie wtedy , gdy uzasadnia to stan faktyczny sprawy odpowiadający hipotezie tych norm zawartych również w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji przyznania stronie zasiłku celowego, zdaniem organu, zostało ukształtowane jej uprawnienie materialne w stanie faktycznym , który tego nie uzasadniał. Od powyższej decyzji M.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż w wyniku [...] poniósł znaczne straty materialne, natomiast przyznana pomoc została przeznaczona w całości na [...]. Wskazał, że [...] w domu dotkniętym stratami przebywała jego żona, w którym jest zameldowana, a która przed [...] została zabrana przez córkę. W następstwie tego zdarzenia żona wymagała hospitalizacji w [...]. Podał również okoliczności dotyczące "[...]" domu objętego stratami. Końcowo stwierdził, że wraz z żoną są [...], mają bardzo niski miesięczny dochód i nie będą w stanie zwrócić żądanych [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia uznano, że wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności prawidłowo ustalono, że udzielony M.K. zasiłek celowy przyznany został z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium słusznie bowiem wskazano w zaskarżonej decyzji, że świadczenie zostało przyznane "mechanicznie", jedynie w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, bez uwzględnienia celów ustawy o pomocy społecznej, które zostały określone w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczono przy tym, że organ I instancji w ogóle nie podjął rozważań dotyczących konieczności przezwyciężenia przez stronę trudnej sytuacji życiowej, możliwości jej pokonania przy wykorzystaniu jej własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Nie wzięto pod uwagę iż szkoda dotyczyła domu, którego strona jest wprawdzie właścicielem, ale w nim nie zamieszkuje. W skardze na powyższą decyzję M.K. wyraził swoje niezadowolenie zasadniczo powtarzając argumentację zawartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz akcentując przeznaczenie otrzymanych środków na [...] w związku z poniesioną stratą materialną. Podniósł, iż wraz z żoną utrzymują się z niskich [...]. Uważa, że przyznany zasiłek celowy mu się należy tak jak innym osobom, które go otrzymały, tym bardziej, że otrzymane pieniądze zostały faktycznie przeznaczone na [...]. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy, sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem, po myśli powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.) zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zatem może nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek taksatywnie (wyczerpująco) wyliczanych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, więc sprawa procesowa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, kwestii prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe (lub nadzwyczajne) pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna zatem postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz bada, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji z art. 156 § 1 k.p.a.. Postępowanie to ma bowiem ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Innymi słowy rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zatem wnikliwego rozważenia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest więc wykazanie, jaki przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydając decyzję w sprawie przyznania M.K. zasiłku celowego specjalnego w związku ze zdarzeniem losowym rażąco naruszył normy prawa materialnego z art. 40 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy, zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu. Słusznie zatem organ stwierdził, że analiza tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku zdarzenia losowego". Jednakowoż trafnie organ ten przyjął, że wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co dotyczy również decyzji w sprawie zasiłku celowego, w tym specjalnego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest natomiast, w świetle powołanych wyżej przepisów, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Tymczasem, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, Wójt Gminy K. "mechaniczne" przyznał stronie zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując za podstawę wydania tej decyzji wyłącznie okoliczność poniesienia straty w związku z [...]. W istocie bowiem ani z uzasadnienia decyzji organu pomocy społecznej orzekającego w I instancji, ani z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten przeprowadził czynności w celu dokonania ustaleń w zakresie uzasadniającym konieczność udzielenia wnioskowanej pomocy oraz ewentualnie jej wysokości. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że w sprawie nie wyjaśniono, czy udzielenie pomocy finansowej stronie skarżącej ze środków pomocy społecznej było konieczne, a więc czy wiązało się z przezwyciężeniem jej trudnej sytuacji życiowej, o ile w takiej sytuacji się znalazła w wyniku zaistniałego zdarzenia losowego. Nie zbadano również, czy strona była w stanie przezwyciężyć tą sytuację przy wykorzystaniu jej własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Trafnie wskazało przy tym Kolegium, iż ocena powyższych okoliczności powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, iż szkoda dotyczyła domu położonego w A. (Gmina K.), którego strona jest właścicielem, ale w nim nie zamieszkuje (mieszkał tam najprawdopodobniej [...]), gdyż przebywa w domu stanowiącym własność [...], położonym w C. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia). Zatem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. W rozpoznawanej tu sprawie, skarżący wprawdzie twierdził, że jego żona mieszka w domu w A., w którym zaistniała szkoda i tam jest zameldowana. Jednakowoż skarżący oświadczył również, że zamieszkuje u [...], żeby mieć lepszy dostęp do lekarzy specjalistów, pod opieką których pozostaje jego żona, co wskazywałoby, że żona zamieszkuje razem z nim w C. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane wyżej kwestie wymagały wyjaśnienia, czego organ I instancji, mimo ustalenia, że strona jest właścicielem domu w A. lecz zamieszkuje w C., nie rozważył. Przyjdzie również zauważyć, że z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego nie wynika jaka jest sytuacja dochodowa strony, ile osób wchodzi w skład jej gospodarstwa domowego oraz jakie są dochody tego gospodarstwa. Powyższe wskazuje, że wydając decyzję organ I instancji nie poczynił (poza ustaleniem wystąpienia straty) istotnych i niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie określonym w art. 40 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo bowiem Kolegium uznało, że normy materialnego prawa administracyjnego, a więc normy zawarte w art. art. 40 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, określające warunki uzyskania świadczenia mogą znaleźć zastosowanie jedynie wtedy, gdy uzasadnia to stan faktyczny sprawy odpowiadający hipotezie tych norm. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji przyznania stronie zasiłku celowego zostało ukształtowane jej uprawnienie materialne w stanie faktycznym, który tego nie uzasadniał. Konsekwencją wydania zaskarżonych tu decyzji będzie ponowne rozpoznanie przez Wójta Gminy K. wniosku skarżącego złożonego w dniu [...], a więc przeprowadzenie postępowania mającego na celu dokonanie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń celem wydania prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niezasadną oddalił.