II SA/Po 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A Sp. j. w S. na czynność Starosty P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu; I. uchyla zaskarżoną czynność, II. zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia (...) A Spółka Jawna z siedzibą w S. zwróciła się do Starosty Powiatu P. o stwierdzenie, w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, nadpłaty w kwocie (...) w uiszczonej opłacie za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym (...). Uiszczona suma wynikała z rejestracji w dniu (...) pojazdu marki (...) i wydania karty pojazdu. Argumentując swój wniosek J. M. – współwłaściciel spółki – wskazał, że opłata w wysokości (...), uiszczona przez spółkę w dniu (...), wynikała z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłaty za kartę drogową (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310) wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Ust. 5 powyższego przepisu stwierdza, że przy wydaniu rozporządzenia dotyczącego opłaty za kartę pojazdu Minister ma obowiązek uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Wnioskodawca powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), orzekającego o niekonstytucyjności § 1 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z powyższego orzeczenia wynikało, zdaniem wnioskodawcy, że opłata za wydanie karty pojazdu powinna wynieść 75 zł. Ponadto uiszczona opłata, w opinii składającego wniosek, miała charakter ukrytego podatku, co jest sprzeczne nie tylko z postanowieniami Konstytucji, ale również narusza wspólnotowy porządek prawny. Odnosząc się do zwrotu opłaty na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej wnioskodawca wskazał, ze wniesiona opłata nie miała charakteru czynności administracyjno – technicznej, lecz stanowiła realizację obowiązku uiszczenia daniny publicznej, stąd dla jej zwrotu konieczne jest zastosowanie przepisów podatkowych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta P., pismem z dnia (...) wskazał, że do dnia 15 kwietnia 2006 r. za wydanie karty pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pojazd pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Opłata powyższa wynikała z obowiązującego rozporządzenia, a więc była pobierana na podstawie i w granicach prawa. Równocześnie Starosta wskazał, ze nie posiada uprawnienia do wydania decyzji o odmowie zwrotu nadpłaconej opłaty, bowiem art. 7 Konstytucji formułuje zasadę działania organu administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, co determinuje zakaz domniemania kompetencji organu. Starosta wskazał, że droga administracyjna dla załatwienia powyższej sprawy jest niedopuszczalna. Wnioskodawca może dochodzić swoich praw jedynie przed sądem powszechnym w oparciu o odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego uiszczono kwestionowaną opłatę, organ wskazał, że przepis ten utracił moc obowiązującą w dniu 15 kwietnia 2006 r. Od powyższego pisma spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W uzasadnieniu swojego odwołania wskazano, że pismo z dnia (...), zostało zrozumiane przez odwołującego jako decyzja odmowy stwierdzenia przez organ nadpłaty pobranej za wydanie karty pojazdu. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, spółka wskazała, że zajęcie przez organ administracji publicznej stanowiska w sprawie zwrotu opłaty administracyjnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podlegającą zaskarżeniu. Stąd też, podtrzymując swoje argumenty zawarte we wniosku z dnia (...), odwołujący wniósł o wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.). Zdaniem wnoszącego odwołanie roszczenie to było uzasadnione w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę, zgodnie z właściwością, do Starosty P. W opinii Kolegium do zwrotu przedmiotowej opłaty zastosowanie znajdował art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), gdyż zakwestionowany obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wydania karty pojazdu nie stanowił obowiązku podatkowego. Dlatego też pismo wnioskodawcy z dnia (...) nazwane odwołaniem powinno być potraktowane przez Starostę P. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Starosta P. pismem z dnia (...) powtórzył swoje stanowisko z pisma z dnia (...), stwierdzając, że obecnie obowiązujące przepisy prawne nie przewidują możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał również, że obowiązek uiszczenia powyższej opłaty nie może być traktowany jako obowiązek o charakterze podatkowym, stąd powoływanie się na przepisy Ordynacji podatkowej uznać należało za bezprzedmiotowe. Starosta pouczył również wnioskodawcę o przysługującym mu uprawnieniu do złożenia skargi na powyższą odpowiedź do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu (...) skargę na odpowiedź Starosty P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu spółki J. M. Podczas trwania rozprawy przed sądem administracyjnym w dniu 11 lipca 2008 r. G. W., pełnomocnik spółki, sprecyzował, że przedmiotem skargi jest czynność Starosty P. – pismo z dnia (...), w którym odmówiono zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W złożonej do sądu skardze podtrzymane zostało stanowisko, że zwrot wniesionej opłaty powinien zostać dokonany w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a w przypadku, gdyby nie znalazły one zastosowania w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz prawa wspólnotowego, powyższa opłata miała charakter daniny publicznej, stąd konieczne było zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. W opinii skarżącego w trakcie trwania postępowania Starosta P. nie zajął stanowiska w sprawie, ograniczając się jedynie do przytoczenia obowiązujących przepisów. Odpowiadając na skargę Starosta P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Starosta P. słusznie rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie do organu II instancji, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji, na co uwagę zwróciło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stąd też odwołanie od pisma Starosty z dnia (...) trafnie zostało zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3) należy w pełni to stanowisko podzielić. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku jasno stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Powyższy wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. odnosił się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310), które obowiązywało od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. ( tj. do daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r.). Opłata za wydanie karty pojazdu uiszczona została w dniu (...), zaś decyzja na mocy której dokonano rejestracji przedmiotowego pojazdu została wydana w dniu (...). Oznacza to, że decyzja o rejestracji pojazdu i wydaniu karty pojazdu miała miejsce już po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazano powyżej Trybunał w powołanym wyroku stwierdził niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Sprzeczność wymienionego przepisu z Konstytucją istniała od samego początku obowiązywania tego rozporządzenia – niezależnie od okoliczności, że Trybunał określił utratę mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu na dzień 01 maja 2006 r. Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których nie zachodził obowiązek ich uiszczenia. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Zgodnie z art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast art. 8 Konstytucji wskazuje, że jest ona najwyższym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polsce i nakazuje stosować jej przepisy bezpośrednio, o ile sama Konstytucja nie stanowi inaczej. Oznacza to wskazanie przez ustawodawcę, że organy administracji publicznej są bezpośrednio związane Konstytucją. W konsekwencji mają one obowiązek odmówić stosowania przepisów, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W przedmiotowej sprawie na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek podjęcia działań, które zagwarantują rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodnie ze stanem faktycznym, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych pozostających w zgodzie z Konstytucją. Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. wskazywał że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, przewyższającej` jej koszty faktyczne jest niedopuszczalne, tym bardziej organ administracji publicznej powinien był odmówić zastosowania wadliwej normy prawnej wynikającej z rozporządzenia, którego treść Trybunał zakwestionował. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona czynność Starosty P. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i art. 217 Konstytucji oraz art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta P. powinien załatwić ją mając na uwadze wywody prawne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną czynność Starosty P. O wykonalności zaskarżonej czynności orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga