I OSK 1216/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 16/08 odrzucające skargę [...] Sp. z.o.o z siedzibą w Ł. na bezczynność Wojewody Ł. w przedmiocie niewydania zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej. postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę [...] sp. z.o.o z siedzibą w Ł. na bezczynność Wojewody Ł. w przedmiocie niewydania zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie z treści wniesionej przez [...] sp. z o.o. w Ł. skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Wojewody Ł. w przedmiocie niewydania zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...]" z siedzibą Ł.. W ocenie Sądu zarządzenie, o którym mowa w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 171 poz. 1397 ze zm.) nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Nie jest więc aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z wypracowanym orzecznictwem sądowym stosunki prawne łączące przedsiębiorstwo państwowe z organem założycielskim nie mają charakteru jednolitego. Łączą one w sobie zarówno elementy administracyjne, jak i elementy cywilne, co nadaje tym stosunkom prawnym swoisty charakter stosunków gospodarczo-prawnych, które trudno zakwalifikować - w myśl tradycyjnych założeń - do stosunków administracyjno prawnych. Zarządzenia i inne akty organu założycielskiego skierowane do przedsiębiorstwa państwowego nie mają charakteru decyzji administracyjnych i nie stosuje się do nich przepisów kpa. Zdaniem Sadu zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego nie mieści się w katalogu aktów lub czynności określonym w art. 3 § 2 powołanej ustawy. W związku z tym skargę [...] Sp. z o.o. w Ł. uznać należało za niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego - art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie jest aktem, którym mieściłby się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co wyklucza dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym zakresie. naruszenie przepisów postępowania : 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek uznania, że skoro zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie ma charakteru aktu administracyjnego podlegającego reżimowi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), to nie mieści się w katalogu aktów lub czynności, określonym art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga na bezczynność organu w tym zakresie podlega odrzuceniu; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 166 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. poprzez brak wskazania jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - z treści uzasadnienia wynika, że Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., natomiast w końcowym fragmencie uzasadnienia jako podstawę prawną odrzucenia skargi wymieniono przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co skutkuje stwierdzeniem, że sąd uznał się za niewłaściwy w sprawie. Nie podano jednak wyjaśnienia żadnej z tych podstaw odrzucenia skargi; 3. art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy, a oparcie się wyłącznie na treści skargi i odpowiedzi na skargę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Wskazano, że skarżąca nigdy nie twierdziła, że zarządzenie o prywatyzacji jest decyzją administracyjną, czy też innym aktem podlegającym reżimowi k.p.a. Jednak w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. nie tylko takie akty podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do aktów tych należą także akty z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za taki akt właśnie uważa się zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej. Organem założycielskim przedsiębiorstwa [...] jest Wojewoda Ł., czyli organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Akt tego organu w postaci zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej nosi więc znamiona aktu z zakresu administracji publicznej. Z przedmiotowego punktu widzenia, wydanie lub niewydanie takiego aktu podlega kontroli sądu administracyjnego. Akt taki musi spełniać następujące warunki: 1) zewnętrzny charakter — tzn. musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt; 2) skierowanie aktu do indywidualnego podmiotu; 3) publicznoprawny charakter - w zakresie pojęcia nie mieszczą się przejawy działania organów administracji podlegające kwalifikacji jako cywilnoprawne czynności prawne; 4) akt musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzono, że zarządzenie wojewody o prywatyzacji bezpośredniej spełnia powyższe kryteria. Ma ono charakter zewnętrzny i indywidualny (wymienienie skarżącej w treści zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej) i w sferze uprawnień wywołuje skutek prawny w postaci powstania roszczenia o zawarcie umowy przeniesienia własności, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków nabywcy. Podano dalej, że za decydujące kryterium rozróżnienia "publicznoprawnego" i "prywatnoprawnego" charakteru sprawy należy uznać formę działania organu administracji publicznej. Zarządzenie wojewody o prywatyzacji bezpośredniej z całą pewnością nie jest czynnością prawną w rozumieniu art. 56 k.c, zawierającą oświadczenie woli w rozumieniu art. 60 k.c. Akt ten poprzedza zawarcie umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa, ale pozostaje aktem podlegającym reżimowi prawa publicznego. Z tego powodu działanie bądź zaniechanie wojewody w sprawie wydania tego zarządzenia nie podlega kontroli sądu cywilnego, lecz kontroli sądu administracyjnego. Wskazano, że w doktrynie postuluje się rozszerzającą wykładnię przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w celu zapewnienia pełniejszej realizacji konstytucyjnej zasady prawa, do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. poprzez brak wskazania jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia jest nietrafny. W przedmiotowej sprawie skarga podlega odrzuceniu z tego powodu, że będąca przedmiotem skargi bezczynność w zakresie wydania zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego. Prawidłowo zatem orzekł Sąd I instancji, iż skarga, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy, a oparcie się wyłącznie na treści skargi i odpowiedzi na skargę. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom zawarty w aktach materiał dowodowy jest pełny tj. zawiera również akta z procesu prywatyzacyjnego. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji wydał zaskarżone orzeczenie na podstawie akt sprawy. Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie jest aktem, którym mieściłby się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co wyklucza dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym zakresie jest również nieuzasadniony. Zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie jest wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazane akty lub czynności charakteryzują się tym, że a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) muszą mieć charakter publicznoprawny, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96. Zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie spełnia ostatniego z wymienionych warunków. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji organ założycielski dokonuje prywatyzacji bezpośredniej w imieniu Skarbu Państwa. Określenie ,,w imieniu Skarbu Państwa" oznacza, że interes prawny w prywatyzacji przysługuje jedynie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwo natomiast ma tylko prawo inicjowania postępowania prywatyzacyjnego, w tym składania odpowiednich wniosków. Skoro zatem zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej nie dotyczy uprawnienia przedsiębiorstwa wynikającego z normy ustawowej, to nie jest ono wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innym aktem lub czynnością. W konsekwencji należało uznać, że i skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niedopuszczalna. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.