II SA/Ol 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. T. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie dowozu dzieci do szkoły stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy zawartą w piśmie z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zapewnienia małoletniej A. T. i małoletniemu S. T. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół i z powrotem. Pismem z dnia 20 stycznia 2008 r. J. T. wezwała Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezrealizowaniu ustawowego obowiązku gminy w zakresie zapewnienia jej dzieciom dowozu do szkoły oddalonej o około 10 km od miejsca ich zamieszkania. Strona wskazała na zapis z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 1, 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły w obwodzie, w którym dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w tych przepisach, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 4 lutego 2008 r. Nr "[...]" Wójt Gminy G. poinformował, iż Gmina G. wypełnia obowiązek określony w art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty poprzez zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, bądź zapewnienie bezpłatnego dowozu. Stwierdził, iż odległości określone ustawą nie oznaczają, że istnieje wymóg zabierania każdego dziecka spod domu. Podał także, że około 70% dzieci dowożonych i dojeżdżających do szkół gminnych dochodzi do przystanku będącego punktem zbiorczym lub są dowożone przez rodziców. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. J. T. zarzuciła, że w odniesieniu do jej dzieci, od obecnego roku szkolnego, Gmina G. nie wykonuje ustawowego obowiązku dotyczącego dowozu do szkoły. Wyjaśniła, że jest mieszkanką Gminy G., matką czworga dzieci, spośród których córka w wieku 6 lat uczęszcza do "zerówki", syn, lat 13, uczy się w pierwszej klasie gimnazjum wraz z córką sąsiadki lat 11. Podała, że odległość od miejscowości R., w której mieszka, do zespołu szkół w K., gdzie uczęszczają dzieci, wynosi około 10 km. Droga do punktu zbiorczego w miejscowości A. wynosi 3 kilometry, wiedzie przez las, a pokonując ją dzieci narażone są na różne niebezpieczeństwa - ze strony dzikich zwierząt, np. żmij (zwłaszcza w okresie od wiosny do jesieni), jeżdżących samochodów ciężarowych załadowanych drzewem. Ponadto droga ta szczególnie w czasie złej pogody i w okresie zimowym jest bardzo uciążliwa. Skarżąca podniosła, że prośby w tej sprawie składane są do Wójta Gminy od kilku lat, lecz bezskutecznie. Wraz z mężem i nawet wspólnie z sąsiadką nie jest w stanie zapewnić dzieciom we własnym zakresie transport z opieką, ponieważ sprawuje opiekę nad swoimi młodszymi dziećmi i jednocześnie pracuje w prowadzonym wspólnie z mężem gospodarstwie rolnym. Ustosunkowując się do argumentów Wójta w prowadzonej już wcześniej, obszernej korespondencji wyjaśniła, że co prawda posiada samochód, ale nie może zapewnić dowozu dzieci, gdyż nie zawsze jest to możliwe z różnych przyczyn możliwe. Wskazuje, że dzieci z innych okolic Gminy, mające 3 - 4 km do szkół i przedszkoli, mogą wybierać spośród przewoźników podczas, gdy przez miejscowość, w której mieszka, odległej o 10 km od najbliższej szkoły - nie dojeżdża żaden. Dziwi się, dlaczego Wójt karze jej samej zorganizować dowóz dzieci skoro sam angażuje do tego zadania odpowiednich ludzi i firmy. Zdaniem skarżącej dotychczasowa argumentacja Wójta Gminy nie jest przekonująca. Wójt uzasadnia zaprzestanie dowożenia do szkoły wskazując, że rozwiązanie takie spowoduje wydłużenie czasu drogi do szkoły innych dzieci oraz inne, niesprecyzowane bliżej problemy organizacyjne. Skarżąca argumentuje, że gdyby został jednak wydłużony kurs z miejscowości S. do R. drogą powiatową, to czas przejazdu wydłużyłby się jedynie o około 10-15 minut. Ponadto skarżąca nawiązała do uwag Kuratorium Oświaty, zawartych w piśmie z dnia 12 września 2007 r., jakie w związku z jej sprawą wystosowano do Wójta Gminy G. Organ ten zwrócił uwagę, że zastosowane rozwiązania w dowożeniu uczniów do szkół na obrzeżach Gminy G. budzą zastrzeżenia, a dotyczą przede wszystkim braku opieki, jaka powinna być zapewniona dzieciom w czasie przejazdu środkami komunikacji publicznej i zwrotu kosztów opiekunowi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu rozwiązanie, o które wnosi skarżąca nie jest możliwe ze względów organizacyjnych jak i finansowych, gdyż Gminy nie stać na zorganizowanie indywidualnego dowozu dzieci, a ponadto zabieranie dzieci J. T. spod domu spowoduje, że inni rodzice, których dzieci również dochodzą do przystanków, pokonując podobne odległości, będą domagały się zabierania ich dzieci również spod domów. Wyjaśnił, że dzieci z miejscowości R. dojeżdżają obecnie autobusem PKS do Zespołu Szkół w K. Jest to regularny kurs autobusowy tego przewoźnika i na całej trasie dzieci odbierane są z przystanków autobusowych. Gmina G. pokrywa zaś koszty zakupu biletów miesięcznych dla dojeżdżających dzieci. Z uwagi na kolonijną zabudowę dużej obszarowo (416 km) Gminy miejscowości, z których dojeżdżające dzieci dochodzą lub są dowożone przez rodziców, do przystanków autobusowych po 2 - 3 kilometry.. Organ przedstawił kalkulację kosztów dowozu dzieci z miejscowości R. na podstawie umowy zawartej w 2006 r. z prywatnym przewoźnikiem przez poprzedniego Wójta, gdzie koszt przewozu 1 dziecka wyniósł 1000 zł miesięcznie. Podał, iż cena biletu miesięcznego na tej trasie wynosi obecnie 60 zł. W ocenie organu odległość między miejscowością R., w której mieszkają dzieci skarżącej a szkołą wynosi około 9 km, przy czym dzieci te dochodzą do przystanku PKS w miejscowości A., oddalonego od miejsca ich zamieszkania około 2 km, a nie 3 km jak podaje J. T. Jest to droga powiatowa, a odcinek, który muszą pokonywać jej dzieci nie jest trudniejszy ani gorszy od innych w Gminie, które muszą przebyć inne dzieci również dojeżdżające do szkół i zamieszkujące w zabudowie kolonijnej. W takiej sytuacji jest około 70% dzieci dojeżdżających do szkół gminnych. Poza tym, jak uważa Wójt, nie jest to duża odległość, którą nie jest w stanie pokonać dziecko, a z tej miejscowości dzieci zawsze dochodziły do najbliższego przystanku autobusowego. Wójt oświadczyła, że zaproponowano J. T. dowóz dzieci do szkoły i zwrot kosztów dowozu w wysokości 303 złotych miesięcznie, jednak skarżąca odmówiła. W ocenie Wójta, Gmina, zgodnie z powołanymi już wcześniej przepisami ma obowiązek zapewnić dzieciom dowóz i opiekę tylko w czasie przewozu, z czego się wywiązuje, a nie przed i po jego wykonaniu. To na rodzicach ciąży obowiązek doprowadzenia dziecka (jeżeli tego wymaga ze względu na wiek) do przystanku, a nie domaganie się od Gminy odbieranie dzieci dojeżdżających do szkół spod domów. Wójt argumentuje, że wydłużenie kursu z miejscowości S. do R. nie jest proste, gdyż jest to związane ze zmianą trasy na całym odcinku tej linii, co przy dużej ilości dojeżdżających dzieci zdezorganizowałoby ich przywóz do szkoły zgodnie z planem zajęć lekcyjnych. Organ podał, że prowadzone były już rozmowy z dyrekcją PPKS w B. dotyczące przedłużenia tej trasy do miejscowości R. Jednakże PPKS nie zgadza się na takie rozwiązanie, z uwagi na brak pasażerów na tym odcinku, w miejscowości R. zamieszkuje bowiem tylko 5 rodzin - 26 osób. Na tym tle Wójt podsumował, że Gmina G. wywiązuje się z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dzieciom w czasie przewozu ich do szkoły i w drodze powrotnej. Domaganie się skarżącej odbierania jej dzieci dojeżdżających do szkoły spod domu uważa za niczym nie uzasadnione, w związku z czym uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 27 maja 2008 r. skarżąca podtrzymała skargę. Podała, że zaproponowano jej zwrot kosztów za przejazd w kwocie 59 zł miesięcznie na każdą osobę, tj. dla dzieci i dla niej. Wyjaśniła, iż dzieci w gminie są dowożone do szkoły przez dwóch przewoźników: autobusem PPKS i prywatnym autobusem firmy A, ale żaden z nich nie dojeżdża do miejscowości R. Podała, że jej dzieci korzystają z dojazdu autobusem PKS. Opieka nad dziećmi zapewniona jest jedynie w autobusach dowożących dzieci do szkoły, natomiast w autobusach PPKS takiej opieki nie ma zapewnionej. Wyjaśniła nadto, iż od jej miejscowości do A., według informacji zawartej na drogowskazie, wynosi 3 kilometry. Pełnomocnik organu, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, podała że autobus PKS nie może dojeżdżać do miejscowości R z uwagi na problemy komunikacyjne. Dowóz dzieci do szkoły zapewniany jest poprzez wykupienie biletów na autobus PKS, który dojeżdża do miejscowości A. Pełnomocnik potwierdziła, że w autobusie PPKS nie ma zapewnionej opieki nad dziećmi. W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2008 r. pełnomocnik organu opisała przebieg trasy autobusu PPKS B. i Prywatnego Przewoźnika A oraz załączyła mapkę z zaznaczeniem trasy obu środków transportu. Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) obejmuje także niemające charakteru decyzji lub postanowień akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotowa skarga jest skargą na odmowę przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa w rozumieniu wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga ta została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestię dowożenia dzieci do szkół reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.), przy czym ustawowy obowiązek gminy w tym zakresie został odrębnie uregulowany w stosunku do dzieci sześcioletnich, które obowiązane są odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej (art. 14 ust. 3 ustawy), uczniów realizujących obowiązek szkolny w szkołach podstawowych i gimnazjach (art. 17 ust. 2 i 3 ustawy) oraz uczniów niepełnosprawnych realizujących obowiązek nauki i obowiązek szkolny (art. 17 ust. 3a). W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania przez Wójta Gminy G. odmowy dowożenia dzieci J. T. do szkoły, córka skarżącej - A. T. była dzieckiem sześcioletnim, którego droga z domu do Zespołu Szkół w K. wynosi 10 km. W świetle tych ustaleń gmina obowiązana była uwzględnić regulację zwartą w art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl tego przepisu, jeżeli droga dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wykładnia językowa art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju spoczywającego na gminie obowiązku. Jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, wtedy mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka. W przypadku niniejszej sprawy rodzice małoletniej A. T. nie wybrali dowożenia sześcioletniego dziecka do Zespołu Szkół w K., domagając się aby gmina wywiązała się z należącego do niej obowiązku poprzez zapewnienie sześcioletniemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka. Wobec dokonania przez skarżącą takiego wyboru rodzaju spoczywającego na gminie obowiązku Gmina G. nie mogła się uchylić od jego realizacji poprzez zwrot kosztów biletu za przejazd środkiem komunikacji publicznej bez zapewnionej opieki w czasie przewozu dziecka. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż odmowa przyznania uprawnienia narusza art. 14a ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1909/04, (LEX nr 169352). Wprawdzie wyrok ten dotyczył uprawnienia dziecka niepełnosprawnego do zapewnienia do szkoły na podstawie art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, ale norma tego przepisu zawiera analogiczna regulację jak art. 14 a ust. 3a tej ustawy. Odrębnej regulacji podlega sytuacja małoletniego S. T. uczęszczającego do gimnazjum w Zespole Szkół w K. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 3 tej ustawy jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Z redakcji cytowanych przepisów wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego uczniom zamieszkałym w odległościach większych niż 4 km, może być realizowany w dwojaki sposób. Otóż gmina może dowozić dzieci do szkoły własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu środkami komunikacji publicznej. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. W niniejszej sprawie Gmina G. uznała, że wywiązuje się z obowiązku dowozu gimnazjalisty do szkoły, gdyż finansuje jego przejazd środkiem komunikacji publicznej. Wskazać jednak należy, że autobus PPKS, którym S. T. dojeżdża do Zespołu Szkół w K. nie zajeżdża do miejscowości R., w której dziecko zamieszkuje, lecz do miejscowości A. oddalonej o ok. 3 km od jego miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu taki dowóz dziecka do szkoły nie spełnia wymogu określonego w art. 17 ust. 3 powołanej ustawy. Należy bowiem zważyć, że treści art. 17 ust. 3 nie można interpretować w oderwaniu ust. 2 tego artykułu. Z ustępu 2 wynika zaś, że gmina jest zobowiązana zapewnić dowóz dziecka, jeżeli droga dziecka z domu ( a nie żadnego innego punktu) do szkoły przekracza określone w tym przepisie odległości. W związku z tym wywiązanie się gminy ze spoczywającego na niej obowiązku może nastąpić tylko w przypadku, jeżeli zapewni dojazd dziecka z domu do szkoły, bądź też zapewni zwrot środkami komunikacji publicznej, o ile takie dojeżdżają do miejsca jego zamieszkania. W związku z tym, nie stanowi wykonania przez gminę tego obowiązku zwrot kosztów autobusem PPKS, który nie dojeżdża do miejscowości, w której zamieszkuje dziecko. Gdyby podzielić przyjętą przez Gminę G., to należałoby uznać, że autobus dowożący dzieci do szkoły nie musiałby zajeżdżać do żadnej miejscowości, gdyż każde dziecko byłoby odbierane z punktu odległego odpowiednio o 3 km , 4 km od miejsca zamieszkania. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, iż nieuzasadniona była odmowa zapewnienia synowi skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.