III SA/Gl 119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi H.R. (R.) na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zalesiana gruntów rolnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...]r. znak sprawy [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem złożonym na urzędowym formularzu [...]r. H.R. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych - w trybie § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Następnie, [...] r. H.R. złożył Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie nadleśniczego z [...]r. potwierdzające ten fakt - w trybie § 9 wskazanego rozporządzenia. Wnioskiem z [...]r. pełnomocnik H.R. zwrócił się do organu administracji o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia powołując się na art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...]r. wnioskodawca poinformował na piśmie nadleśniczego o założeniu uprawy leśnej, a następnie aż do [...]r. oczekiwał na zaświadczenie nadleśniczego. W tych okolicznościach do uchybienia czternastodniowego terminu biegnącego od dnia złożenia informacji do dnia złożenia oświadczenia o zalesieniu kierownikowi biura powiatowego Agencji wynikającego z § 9 ust. 2 rozporządzenia doszło bez winy strony- stwierdził na końcu pełnomocnik. Postanowieniem z [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia powołując się na art. 123, art. 59, art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, iż strona nie przedstawiła żadnej argumentacji uzasadniającej, że opóźnienie powstało bez jej winy. Po rozpoznaniu zażalenia strony, zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie powołując się na art. 138 § 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w tej sprawie za niezachowanie terminu uważa się zarówno naruszenie terminu 14 dni jak i terminu 31 maja danego roku. Wnioskodawca uchybił terminowi 14 dniowemu i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik H.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 7, art. 9, art. 58, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 9 ust. 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast art. 135 tej ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze tę regulację prawną należy rozważyć, czy ostateczne postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. zostało wydane po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, czy też jest to jedynie akt tylko z pozoru będący postanowieniem tj. taki, który został wydany poza prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie. Według art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na postanowienie stwierdza jego nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Według art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce zawsze wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Na wstępie należy przypomnieć, że według art. 61 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei, art. 28 tej ustawy stanowi o tym, kto może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Jeśli chodzi o osoby fizyczne, jest nią osoba, której interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy albo kto żąda czynności organu administracji ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Omawiana regulacja prawna stanowi o tym, że dla skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę fizyczną koniecznym jest doręczenie żądania organowi administracji publicznej przez osobę do tego legitymowaną. Dopiero bowiem po skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego w ściśle określonym dniu, organ administracji publicznej właściwy miejscowo i rzeczowo może przeprowadzić postępowanie w sprawie. Prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne musi zakończyć się decyzją merytoryczną, bądź też zostać umorzone jeśli w jego toku pojawi się przesłanka bezprzedmiotowości. Inaczej mówiąc, nie może zakończyć się wydaniem decyzji postępowanie, które nie zostało wszczęte, ponieważ w takiej sytuacji nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie, lecz jedynie postępowanie faktyczne. Załatwienie tego postępowania decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, której nie ma. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, której nie ma lecz do jej kontratypu – sprawy, która za sprawę administracyjną została z naruszeniem prawa uznana. Czynności dokonywane w ramach tej sprawy nie wywołują zatem żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt FSK2113/2004, Lex 179008). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ostateczne postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. jest obarczone wadą nieważności, co oznacza, że musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, podobnie jak poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organy administracji publicznej nie orzekały bowiem w sprawie administracyjnej, która została prawidłowo wszczęta przez osobę do tego legitymowaną. Zgodnie z § 7 ust. 5 i 6, § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), przyznanie producentowi rolnemu płatności na zalesianie przez kierownika biura powiatowego Agencji w formie decyzji może nastąpić jedynie w przypadku, kiedy producent rolny spełniający wymagania § 3 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia złożył w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Według § 7 ust. 4, spełnienie tych wymagań stwierdza kierownik biura powiatowego Agencji poprzez wydanie postanowienia kończącego postępowanie weryfikacyjne wniosku o przyznanie płatności. Inaczej mówiąc, producent rolny, którego wniosek nie został pozytywnie zweryfikowany w trybie wskazanych przepisów nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty płatności. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych złożony [...] r. nie został jeszcze rozpoznany przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. Organ administracji publicznej nie wydał bowiem w trybie § 7 ust. 3 decyzji odmawiającej przyznania płatności na zalesianie, jak również nie wydał w trybie § 7 ust. 4, 5 i 6 w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku postanowienia o spełnieniu warunków przyznania płatności na zalesianie. Dopiero po wydaniu prawomocnego postanowienia w tym trybie producent rolny H.R. uzyska legitymację do skutecznego wszczęcia innego postępowania administracyjnego – w sprawie wypłaty płatności, które zawsze kończy się wydaniem decyzji w trybie § 10 ust. 1 lub ust. 2 omawianego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2, art. 134 i art. 135 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.