II SA/Bk 339/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne dotyczące nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 33 i 34 §5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne: P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...], nakazującą państwu M. i A. N. rozbiórkę samowolnie wykonanego zbiornika na nieczystości płynne na działce o nr geod. [...]/[...] w R., gm. Z. Wskutek niewykonania przez państwo N. nałożonego obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po uprzednim doręczeniu zobowiązanym upomnienia z dnia [...] maja 2004r., wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji wystawiając tytuł wykonawczy nr [...]. M. i A. N. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., uznał za nieuzasadnione. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wnieśli zobowiązani argumentując, iż przedmiotowy zbiornik na nieczystości działa prawidłowo, co potwierdza załączona do zażalenia - opinia stanu technicznego. Organ drugiej instancji podzielił zarzuty zażalenia i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] wstrzymał czynności egzekucyjne, odrębnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. wznowił z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] i umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości płynne. Na skutek odwołania państwa D. i J. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] uchylił w całości decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005r. i jednocześnie odmówił uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazującą rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez państwa M. i A. N. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 maja 2006r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1660/05) - oddalił ich skargę. Na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika zostało wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji. Upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki zbiornika, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu w dniu [...] września 2006r. wystawił tytuł wykonawczy nr[...]. M. i A. N., korzystając z pouczenia zawartego w powyższym tytule wykonawczym, zgłosili zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] uznał za nieuzasadnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Państwo M. i A. N. zaskarżyli to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 29 marca 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 46/07, oddalił ich skargę. W dniu 28 czerwca 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo zobowiązanych z informacją o fakcie przekazania prawa własności działki, na której znajduje się zbiornik objęty obowiązkiem rozbiórki, na rzecz syna – P. N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po sprawdzeniu tej informacji w Wydziale Geodezji, Katastru i Nieruchomości w B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do państwa M. i A. N. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2006r., a następnie upomnieniem z dnia [...] lipca 2007r. wezwał pana P. N.– nowego właściciela nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]/[...] do dokonania rozbiórki zbiornika na nieczystości płynne. Zobowiązany w pismach z dnia [...] lipca 2007r. oraz [...] stycznia 2008r. skierowanych do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zawarł wniosek o "wyeliminowanie z obiegu prawnego przedmiotowego upomnienia". W odpowiedzi na powyższe pisma organ poinformował P. N., że na upomnienie nie przysługuje środek zaskarżenia, bowiem stanowi to jedynie wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2007r., uzupełnionym w dniu [...] listopada 2007r., zobowiązany zażądał "wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji ostatecznej" z dnia [...] lutego 2004r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego zbiornika. Przedmiotowe pismo organ zakwalifikował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. przekazał sprawę organowi egzekucyjnemu – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Wskutek niewykonania przez P. N. obowiązku rozbiórki zbiornika, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] stycznia 2008r. tytuł wykonawczy nr [...]. Na prowadzone postępowanie zobowiązany złożył w dniu [...] stycznia 2008r. zarzuty, podnosząc, że nie istnieje po jego stronie obowiązek rozbiórki, gdyż to nie on zrealizował przedmiotowy zbiornik, a poprzedni właściciele posesji. Dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. uznał zarzuty za nieuzasadnione, wyjaśniając, iż w przypadku zmiany prawa własności nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki – obowiązek ten przechodzi na nowego właściciela działki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. N., wnosząc o jego uchylenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie egzekucyjne prowadzone jest zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zobowiązany nie wykazał, aby w sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek z art. 33 tej ustawy. Za niezasadny uznał zarzut, iż organy nadzoru z chwilą powzięcia wiadomości o zmianie właściciela nieruchomości, na której znajduje się zbiornik objęty nakazem rozbiórki, miały obowiązek wznowienia postępowania administracyjnego. Także zarzut przedawnienia obowiązku rozbiórki nie zasługiwał – zdaniem organu - na uwzględnienie, albowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, który nie ulega przedawnieniu. Ponadto zgodnie z utrwaloną liną orzeczniczą, w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, obowiązek ten przechodzi na jego następcę prawnego. Dalej organ wyjaśnił, iż możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanych przewiduje przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego, gdy obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę, zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście takiego obowiązku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiają one wyłącznie spory sąsiedzkie i nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 33 cytowanej ustawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył P. N. Podniósł, że po jego stronie nie istnieje obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego zbiornika na nieczystości płynne, gdyż adresatami decyzji z dnia [...] lutego 2004r. są M. i A. N., a organ nie wznowił wobec niego postępowania administracyjnego. Skarżący zaprzeczył jednocześnie, jakoby wraz z nieruchomością, którą przejął po poprzednich właścicielach, przejmował jakiekolwiek obowiązki lub długi, tym bardziej, że prowadzone przeciwko państwo N. postępowanie egzekucyjne zostało w całości umorzone. Końcowo stwierdził, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest "nieistniejące", ponieważ nie otrzymał decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż podważanie decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne, na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść żadnych skutków prawnych, albowiem zgodnie z art. 29 §1 ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zgłosił dwa zasadnicze zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, po pierwsze stwierdził, że po jego stronie nie istnieje obowiązek wykonania rozbiórki zbiornika na nieczystości płynne, ponieważ adresatami decyzji z dnia [...] lutego 2004r. są M. i A. N., a organ nie wznowił przeciwko niemu tego postępowania, po drugie podniósł zarzut przedawnienia roszczenia. W ocenie Sądu żaden z podniesionych zarzutów nie jest trafny. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia legalności postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego. Podkreślić zatem należy, iż na tym etapie sprawy nie mogą być już rozpatrywane zarzuty dotyczące zasadności samego obowiązku rozbiórki zbiornika na nieczystości płynne wykonanego samowolnie na działce Nr [...]/[...] w R., nałożonego prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Nie może być również kwestionowane, kto jest zobowiązanym do wykonania rozbiórki samowolnie wykonanego zbiornika, ponieważ stanowiłoby to badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.). Reguła określona w tym przepisie jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. Strona w tamtym postępowaniu mogła i była uprawniona do podważania zasadności nałożonego na nią obowiązku. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. Słusznie, zatem organ II instancji przyjął, iż podważanie decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne na etapie postępowania egzekucyjnego jest w świetle cytowanego przepisu bezskuteczne. Akceptacji Sądu nie mógł również uzyskać zarzut skarżącego o nie istnieniu po jego stronie obowiązku wykonania rozbiórki. Co prawda adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne posadowionego na działce o nr geod. [...]/[...] są M. i A. N., ale, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. państwo N. przekazali prawo własności przedmiotowej działki swojemu synowi – P. N. Skutkiem powyższej umowy było przejście praw i obowiązków związanych z działką o nr [...]/[...] oraz posadowionym na niej - zbiorniku na rzecz skarżącego, tym samym stał się on zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Dla powyższych skutków bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącego, iż nie przejmował on żadnych obowiązków i długów ciążących na nabytej nieruchomości. Stosownie, bowiem do treści przepisu art. 48 Kodeksu cywilnego do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jak wynika z treści decyzji rozbiórkowej, przedmiotowy zbiornik jest trwale związany z gruntem, zatem podlega regule wyrażonej w przytoczonym przepisie. Oznacza to, iż skarżący zawierając w dniu [...] stycznia 2007r. "umowę przekazania" i uzyskując władztwo nad działką o nr [...]/[...] wszedł we wszystkie prawa i obowiązki poprzednich zobowiązanych, w tym również obowiązek rozbiórki wybudowanego na powyższej działce - zbiornika. W takich okolicznościach organ prowadzący postępowanie egzekucyjne miał podstawę do uznania P. N. za następcę prawnego zobowiązanych. Wyjaśnić przy tym należy, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego, o charakterze nieosobistym, który wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą. W świetle powyższego dokonana przez państwo N. czynność cywilnoprawna, polegająca na przeniesieniu własności nieruchomości, na której położony jest zbiornik objęty nakazem rozbiórki, skutkowała tym, że egzekwowany obowiązek przeszedł na ich syna – P. N., jako następcę prawnego. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko małżonkom N. i skierował w dniu [...] lipca 2007r. upomnienie do P. N., a następnie wystawił kwestionowany w niniejszym postępowaniu tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2007r., doręczony skarżącemu w dniu 21 stycznia 2008r. Stosownie, bowiem do treści przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy, zatem takiej sytuacji, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Komentowany przepis stanowi wprawdzie o kontynuowaniu postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, to jednak w istocie rzeczy przepis ten nakazuje (w zdaniu drugim) wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu wystawienia nowego tytułu wykonawczego i przekazania go organowi egzekucyjnemu z dokumentem dotyczącym przejścia obowiązku na następcę prawnego (tak: P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 132). To też w niniejszej sprawie organ egzekucyjny uczynił. Dodatkowo godzi się podkreślić, iż w świetle cytowanego przepisu art. 28a w przypadku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek nie zachodzi konieczność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nakładającą obowiązek rozbiórki. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącego zarzut przedawnienia obowiązku rozbiórki. Obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika na nieczystości płynne wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2004r., jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, a zatem nie może ulec przedawnieniu. Reasumując, skarżący nie wykazał istnienia żadnej z przesłanek prawnych wynikających z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.