V SA/Wa 376/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2007 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału ZUS w [...] (dalej: Prezes Zakładu) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) z [...] marca 2007 r. Nr [...], odmawiającą G. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Pismem z 5 września 2006 r. strona zwróciła się do Zakładu z prośbą o umorzenie zaległości jakie powstały w latach 1999 - 2002 w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Uzasadniając wniosek wskazała, iż otrzymuje obecnie świadczenie przedemerytalne w wysokości 570,64 zł netto, zaś jej małżonek z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskuje kwotę 762,42 zł netto po potraceniu pożyczki. Skarżąca przedstawiła szczegółowo swoja sytuację życiową i materialną podnosząc, iż uzyskiwane dochody starczają wyłącznie na koszty związane z utrzymaniem oraz zaciągniętą pożyczką, wobec czego nie jest w stanie spłacać kolejnych rat zaległości wobec Zakładu. Do wniosku załączyła szereg dokumentów obrazujących wykazywaną trudną sytuację majątkową. Decyzją z [...] marca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Przedstawiając w uzasadnieniu ustalony w sprawie stan majątkowy zobowiązanej podniesiono, iż organ nie kwestionuje trudności jakie spotkały stronę, jednakże taka sytuacja osobista oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu jej wniosku. Powołując się na przepisy art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie, organ zaakcentował uznaniowy charakter podjętego rozstrzygnięcia wskazując, iż nawet spełnienie przez zobowiązanego przesłanek określonych w przywołanych regulacjach nie obliguje Zakładu do umorzenia zaległych składek. Pismem z 21 marca 2007 r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na trudną sytuacją materialną i rodzinną oraz ponawiając argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Decyzją z [...] marca 2007 r. o numerze [...] Zakład określił, iż należności strony z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę wynoszą [...] zł. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 21 marca 2007 r., Prezes Zakładu decyzją z [...] grudnia 2007 r. o numerze [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu podniesiono argumenty, które stanowiły treść uzasadnienia decyzji wydanej przez Zakład, tj. przywołano odpowiednie przepisy u.s.u.s. oraz podkreślono uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Organ w sposób szczegółowy przedstawił wykazywaną przez wnioskodawczynię sytuację majątkową ze wskazaniem dowodów jakie złożyła w toku postępowania i na tej podstawie przyjął, iż jest ona trudna. Mimo tego Prezes Zakładu zaakceptował stanowisko odmowne wyrażone we wcześniejszej decyzji, powołując się na brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Na poparcie tego twierdzenia wskazał na zawarty układ ratalny, z którego strona się wywiązuje, stałe źródła dochodów wnioskodawczyni i jej małżonka, okoliczność posiadania nieruchomości (jako współwłaściciel) oraz samochodu osobowego. Uzasadniając natomiast brak przesłanek do umorzenia należności w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. w razie istnienia całkowitej nieściągalności, organ powołał się na zapisy § 3 rozporządzenia uznając jednocześnie, iż wnioskodawczyni nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległości. Dokonując ponownej analizy sytuacji zobowiązanej organ odwoławczy powołał się ponadto na zaistnienie nowych okoliczności. Wskazał, iż Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. stwierdził, iż schorzenie na które cierpi strona kwalifikuje do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od [...] czerwca 2009 r., a także od dnia [...] marca 2007 r. nabyła prawo do świadczenia emerytalnego w wyższej wysokości od świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie podniesiono, iż wystąpienie tych okoliczności nie wpłynęło na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia. W ocenie Prezesa Zakładu, nawet wystąpienie przesłanek określonych w rozporządzeniu nie obliguje organu do umorzenia zaległości, bowiem decyzja w tym przedmiocie opiera się na uznaniu administracyjnym, zaś organowi przysługuje prawo wyboru sposobu załatwienia sprawy. Z drugiej strony przepisy u.s.u.s. nakładają na Zakład obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. W skardze z 9 stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. W. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy przez Sąd. Podniosła, iż Zakład nie bierze pod uwagę sytuacji materialnej i osobistej w jakiej się znalazła. Skarżąca nie godzi się z argumentacją organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji wskazując, iż nie jest w stanie podołać ciążącym na niej zobowiązaniom z tytułu zaległych składek. Wskazuje, iż spłaca wprawdzie układ ratalny ale przekracza to jej możliwości majątkowe, natomiast dalsze wywiązywanie się z tego obowiązku wiąże się z koniecznością sprzedaży domu, który stanowi dorobek całego życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu z [...] grudnia 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w jej uzasadnieniu. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby - nie tyle dla Sądu ile dla wnioskodawczyni - dlaczego uznano, że jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 - iż okoliczności sprawy (niniejsza sprawa ma taki sam przedmiot) winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem szczegółowe zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji sytuacji majątkowej strony oraz ogólne stwierdzenie, że wprawdzie jej sytuacja majątkowa i osobista jest trudna, jednakże w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zadłużenia zagraża egzystencji rodziny skarżącej. Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ - w ramach służącego mu uznania administracyjnego - stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż strona posiada źródła dochodów bez porównania ich wysokości do niezbędnych kosztów utrzymania. Organ w sposób szczegółowy wskazał wprawdzie wykazywane przez stronę wydatki - w tym również te niezbędne - jednakże nie dokonał ich oceny, tj. w żaden sposób nie wyjaśnił, jak porównanie ich wysokości z posiadanymi dochodami doprowadziło do przekonania, iż strona jest w stanie partycypować w dalszej spłacie zadłużenia i nie spowoduje to ciężkich skutków dla niej samej, jak również dla jej rodziny. Nie można również przyjąć za mieszczące się w ramach uznania administracyjnego tych argumentów, które dotyczą wywiązywania się z zawartego układu ratalnego bez oceny jaki wpływ wywiera realizacja owego na warunki egzystencjalne rodziny zobowiązanej. W ocenie Sądu, fakt ponoszenia przez stronę wydatków w ramach zawartego układu ratalnego, mimo ciężkiej sytuacji materialnej, świadczy o tym, iż nie uchyla się ona od realizacji ciążącego na niej obowiązku. W każdym razie okoliczność ta nie może sama z siebie przesądzać o odmowie umorzenia należności składkowych. Reasumując, organ nie może li tylko powoływać się na ustalone w tok postępowania fakty, lecz wymagają one jeszcze właściwej oceny widocznej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie wyłączając ponownego zweryfikowania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia choćby części zaległości skarżącej, np. odsetek za zwłokę. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Kontrolując zaskarżoną decyzję wspomnieć również należy - co w niewielkim zakresie znalazło się w rozważaniach organu - o stosowaniu w toku postępowania administracyjnego zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak to podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tak więc sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, na przykład do środków pomocy państwa, nie może być uznana za zgodną z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.